La cara oculta de las preguntas parlamentarias: un largo trámite que en ocasiones acaba en un limbo
Cada pregunta debe pasar por los filtros del Congreso, el Ministerio de la Presidencia y otros ministerios: el proceso dura más de un mes de media. En muchos casos, el Gobierno no responde y algunos diputados se quejan de contestaciones incompletas
En el Congreso se reciben cada día unas 100 preguntas dirigidas al Gobierno y en los últimos diez años, los distintos Ejecutivos han logrado dar respuesta a más de 225.000 de ellas. En la tramitación de todas ellas intervienen varios organismos: el Congreso, el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, que es el encargado de la coordinación de las respuestas, y luego todos los ministerios involucrados en contestarlas.
Se trata de un proceso que en total dura más de un mes de media, y en el que intervienen muchas personas para lograr que sean respondidas en plazo. Los datos muestran que se consiguen resolver en el plazo establecido de 20 días hábiles pero que la calidad de las respuestas, en muchos casos, deja que desear.
Maldita.es y Qué hacen los diputados (QHLD) han analizado cerca de 100.000 preguntas de la legislatura XIV (2019-2023). Se pueden consultar los datos y ver cómo se ha hecho esta investigación en el apartado de metodología.
El largo camino de la pregunta parlamentaria
Las preguntas deben pasar por varias manos en su camino a la respuesta. Se trata de un largo proceso que implica a varios organismos: el Congreso, el Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática también y los propios ministerios a los que se dirijan las preguntas.
Este camino comienza en la Cámara Baja. La pregunta, una vez registrada, debe ser calificada por la Mesa del Congreso, cuya función es la de hacer un primer filtro sobre el contenido de la pregunta y detectar por ejemplo si está repetida.
Pasa luego a la Dirección General de Relaciones con las Cortes, que las vuelve a calificar y las envía a los ministerios competentes para responderlas. Finalmente, la misma dirección general redacta estas respuestas y las envía al Congreso, para que los diputados puedan consultarlas.
En la Subdirección General de Control Escrito, dependiente de esta dirección general, trabajan 27 personas, aunque tres de los puestos de trabajo están vacantes a fecha de marzo de 2023. Es esta unidad la que se encarga de la gestión de las preguntas (la recepción, envío a los organismos y la maquetación final de las respuestas).
El proceso total dura de media 42 días. En esta legislatura, las preguntas han tardado algo más de un mes en recibir una respuesta.
Al menos 350 personas trabajan en la tramitación de las preguntas
Para facilitar y centralizar la gestión de las preguntas parlamentarias, tanto el Congreso como el Ministerio de la Presidencia y los distintos ministerios utilizan el programa Cortesía.
En 2022, este programa contaba con unos 350 usuarios correspondientes al resto de ministerios (excepto el de la Presidencia), según la documentación de los Presupuestos Generales del Estado de 2022. El trámite de las preguntas hasta 2008 se realizaba predominantemente en papel o por correo electrónico. Este es el aspecto que tenía la aplicación en 2010:
Captura del programa Cortesí@ en 2010.
No hay información pública sobre cuáles son los ministerios que proporcionan los datos para cada pregunta, por lo que en la respuesta que hay en la web del Congreso consta únicamente la firma del Ministerio de la Presidencia.
Sello de respuesta de una pregunta parlamentaria. Congreso de los Diputados
En el contenido de las respuestas se suele indicar la fuente de la que procede la información, pero no es posible cuantificar cuáles son los ministerios a los que se les han dirigido más consultas.
Jon Iñarritu y las preguntas repetidas sobre Pegasus
Esta es una de esas preguntas, acerca de si el Gobierno había sido informado de la existencia del malware Pegasus con anterioridad a la publicación de una investigación de New Yorker y Citizen Lab.
Pregunta de Jon Iñarritu del 3 de mayo de 2022. Congreso de los Diputados
El Gobierno contestó el 1 de junio a todas ellas y en la respuesta únicamente dijo que lo preguntado había sido ya comentado en las Cortes y que la respuesta se podía consultar en el Diario de Sesiones.
Respuesta del Gobierno a la pregunta de Iñarritu del 3 de mayo de 2022. Congreso de los Diputados
Un mes después de haber enviado estas primeras preguntas, el diputado volvió a enviar el mismo lote de preguntas argumentando que no se había contestado a ninguna, y que en la comparecencia a la que se referían no se daba respuesta a nada de lo preguntado.
Pregunta repetida de Jon Iñarritu del 10 de junio de 2022. Congreso de los Diputados
La respuesta a estas preguntas fue exactamente la misma: lo planteado ya había sido abordado en el Congreso y podía ser consultado en el Diario de Sesiones a través de la web.
Respuesta del Gobierno a la pregunta de Jon Iñarritu del 10 de junio de 2022. Congreso de los Diputados
Estas preguntas constan como contestadas. En conversación con Maldita.es y Qué hacen los diputados (QHLD), Iñarritu cuenta que, en muchas ocasiones, “las respuestas son un pitorreo” y que por respeto a las Cortes y su labor de control al Gobierno “no es aceptable que se responda parcialmente o se atengan al clásico ”esa cuestión ya quedó respondida en la comparecencia“.
Iñarritu también dice que en ocasiones el Gobierno también se hace la ‘autotrampa’ de decir que ha contestado formalmente, cuando “en el contenido no se dice nada sobre lo preguntado”.
El Congreso acumula las preguntas antes de enviarlas al Gobierno
Independientemente de la calidad de las respuestas, los datos de esta legislatura muestran que diputados, trabajadores del Congreso y ministerios trabajan a distintas velocidades. Mientras que los diputados y el Gobierno lo hacen de una manera más continuada, en el Congreso las iniciativas se acumulan antes de ser enviadas.
En todos los casos es posible ver que hay picos de actividad, que suelen corresponder con los envíos masivos de preguntas que utilizan patrones repetitivos, y que en esta legislatura han sido muy utilizados sobre todo por Vox y el PP, que han hecho más de la mitad de todas las preguntas.
Preguntas en lote, respuestas en lote
Maldita.es y QHLD han analizado cerca de 19.000 preguntas de la legislatura XIV con el fin de detectar cuántas veces se han utilizado patrones repetitivos en las preguntas y se han realizado estos envíos masivos. La investigación muestra que esta es una de las tácticas más frecuentes que usan los diputados.
Por ejemplo, en vez de preguntar por el estado de alguna cuestión por provincias, se envían 52 preguntas exactamente iguales en las que lo único que cambia es la provincia por la que se pregunta. Se envían grandes lotes de preguntas que hacen subir en las estadísticas a los diputados con más iniciativas parlamentarias.
En la gran mayoría de casos, el Gobierno también opta por economizar recursos a la hora de contestar. Si se han hecho muchas preguntas repetitivas de golpe, también se responden así, a la vez, y con la misma respuesta en cada uno de los archivos PDF que cuelgan en la web.
Un lote de preguntas respondidas simultáneamente. Congreso de los Diputados
La respuesta llegó el 9 de junio, tan sólo un día (hábil) después. Consistió en un documento en el que se daba respuesta simultáneamente a todas ellas. En la respuesta, el Gobierno señalaba que la información pedida a nivel de municipio no estaba disponible, porque en los Presupuestos Generales del Estado sólo se facilita información a nivel provincial.
Respuesta del Gobierno a la pregunta 184/052064. Congreso de los Diputados
Esta respuesta a más de 190 preguntas se hizo en un solo día y fue negativa, es decir, que no se facilitó la información solicitada, pero aun así la pregunta consta como contestada.
Así ha contestado el Gobierno a las 10 preguntas repetitivas más numerosas
Esa pregunta de Esquerra sobre las inversiones del Gobierno en municipios catalanes se contestó de una tacada, en un solo día. Eso ha ocurrido en más ocasiones. Por ejemplo, otro lote de 193 preguntas de ERC en el que se preguntaba sobre infraestructuras, edificios o terrenos de titularidad estatal en los diferentes municipios catalanes.
No siempre se contestan todas a la vez. En ocasiones estos lotes se responden de manera fragmentada, como ocurre en el caso de unas preguntas del diputado Sergi Miquel, del PDeCAT (Grupo Plural), que fueron respondidas de manera escalonada en 13 días distintos durante varios meses.
También se da el caso de que las preguntas repetitivas sobre un mismo tema y con la misma estructura se realizan separadas en el tiempo, lo cual implica que el Gobierno también responda de esta manera.
Una de cada cinco preguntas se contestó fuera de plazo o en el plazo ampliado
La respuesta del Gobierno a una pregunta escrita debe realizarse dentro de los 20 días siguientes a su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG). El plazo puede ampliarse otros 20 días más si hay una petición motivada del Gobierno.
Según el análisis de Maldita.es y QHLD, el 20,8% de las preguntas de esta legislatura se contestaron fuera de plazo o en el plazo ampliado de hasta 40 días.
Sin embargo, la mayoría se recogen dentro del plazo normal establecido, pero se apura mucho el límite: han sido respondidas de media en 18 días hábiles.
Los plazos de tramitación se calculan en días hábiles y no en días naturales. Es decir, en el cómputo del plazo no cuentan ni los fines de semana, ni los festivos ni, en el caso del Congreso, los meses de enero, julio y agosto, que es cuando la Cámara Baja para su actividad.
El Grupo Plural y el PSOE, los que más tardan en ser respondidos
Los grupos a los que se les ha respondido en más ocasiones fuera de plazo han sido el Grupo Plural y el Grupo Socialista, ambos con una tasa de respuestas tardías cercana al 9%, cuando la media de todos los partidos es del 5,2%.
Aparte del Grupo Plural, a quienes también se les ha contestado con más retraso ha sido a los diputados de EH Bildu: el 26,1% de sus respuestas ocurrieron tarde o en el plazo ampliado de 20 a 40 días hábiles.
En cuanto a los dos partidos con más preguntas, a quienes se ha contestado más rápido ha sido a ERC, PNV y Vox.
La pregunta que más ha tardado en ser respondida: 475 días
La pregunta fue realizada el 22 de abril de 2020 y recibió respuesta el 2 de marzo de 2022. Son casi dos años en recibir una respuesta, aunque traducida a días hábiles se queda en 475: casi 12 veces el plazo máximo.
Termina la legislatura y las preguntas caducan
¿Qué ocurre con las preguntas que no se contestan? No todas las preguntas son respondidas siempre, y las causas son varias. La primera de todas, según los datos históricos, es porque han caducado. Cerca de 14.000 preguntas del Congreso caducaron en los últimos 10 años: un 6,1% del total.
Esto ocurre de forma habitual cuando una legislatura acaba y se disuelven las Cortes. Las iniciativas, también los proyectos y proposiciones de ley o cualquier otra iniciativa, caducan y finalizan en muchos casos sin llegar a estar completamente tramitadas. En las legislaturas más breves (XI y XIII) apenas se dio respuesta a unas pocas preguntas y casi todas las que se presentaron caducaron.
Ni contestadas ni reclamadas: más de 400 preguntas se han quedado en el limbo
Hay preguntas que también corren el riesgo de caducar porque llevan demasiado tiempo en tramitación, sin ser contestadas. Estas preguntas, que se han quedado en una especie de limbo, no están resueltas pero tampoco han sido desestimadas por el Congreso o retiradas por los propios diputados que las hicieron.
Si se observa de septiembre de 2022 hacia atrás, se puede ver un reguero de preguntas que parecen haberse quedado en el olvido.
Otro motivo frecuente de las preguntas que se quedan sin contestar es que se quedan en “requerimiento de aclaración”. No es que no sean contestadas por inacción del Gobierno, sino que una vez calificadas en el Congreso, la Mesa ha pedido a los autores que hagan una aclaración de la pregunta y estos no lo han hecho.
Los diputados pueden pedir que pase a pregunta oral si no se se ha respondido en plazo
Uno de los partidos que más preguntas han transformado a orales ha sido EH Bildu, y concretamente las realizadas por el diputado Jon Iñarritu. La mayoría de estas preguntas están relacionadas con Interior o Defensa, comisiones a las que el diputado vasco ha ido a exponer oralmente.
Las no admitidas: directamente rechazadas por la Mesa
En esta última legislatura ha habido una tasa mayor de lo habitual de preguntas no admitidas. Cerca de un 0,8% no fueron admitidas a trámite. Sabemos que las no admitidas a trámite son las que son repetidas, aunque algunas (pocas) escapan al filtro de la Mesa.
Tampoco son admitidas a trámite las que, según el artículo 186 del Reglamento, sean “de exclusivo interés personal” de quien formula la pregunta o de cualquier otra persona “singularizada”, ni tampoco la que sea de índole “estrictamente jurídica”.
Las retiradas: al final no me la pongas
Las más numerosas de todas, un lote que presentaron cuatro diputados de Vox el 23 de diciembre de 2019, al comienzo de la legislatura. Presentaron 134 preguntas en un mismo día que poco después retiraron. Todas ellas en diversas temáticas: contaminación, temas policiales… La mayoría estaban relacionadas con temas de la Comunitat Valenciana.
El 7 de enero de 2020, este mismo grupo de cuatro diputados volvió a presentar un gran lote de preguntas con los mismos temas, pero habían cambiado un poco la forma de preguntar en algunos casos.
Hemos descargado los datos de 98.735 preguntas parlamentarias que ofrecía la API de QHLD a fecha de 3 de enero de 2023. Se trata de todas las preguntas registradas hasta esa fecha, aunque no todas estuvieran contestadas o tramitadas por la Mesa del Congreso (un 5% estaban en tramitación). De media, las preguntas tardan algo más de un mes en ser contestadas.
Para calcular los plazos de respuesta o tramitación:
Hemos tenido únicamente en cuenta los días hábiles del Congreso. Es decir, hemos excluido los meses de julio, agosto y enero. Tampoco se tienen en cuenta en el cómputo los fines de semana ni los festivos nacionales y los autonómicos de Madrid para cada año.
Clasificación de preguntas repetitivas:
Hemos seleccionado los meses de abril a junio de 2021, 2022 y 2017 para hacer la clasificación de spam. Para ello nos hemos basado en el análisis de la literalidad de la pregunta que publica el Congreso en su web. Los diputados suben la pregunta y es el personal del Registro quien la sube a la intranet para posteriormente ser calificada por la Mesa. Se han escogido estos meses por ser meses de actividad parlamentaria ordinaria que no coinciden con períodos de inactividad en el Congreso.
Hemos seleccionado los años 2021 y 2022 por ser años de actividad parlamentaria normal en esta legislatura, ya que 2020 estuvo más condicionado por la pandemia. Se han seleccionado también los datos de 2017 para compararlos con otro gobierno distinto y otra legislatura anterior, la XII, que también tuvo una duración de varios años.
Para detectar las preguntas repetitivas:
Las estructuras repetitivas son aquellas en las que el literal de la pregunta es igual pero en el que cambia uno o varios elementos: provincias, municipios, programas presupuestarios… u otros.
Se consideran como preguntas repetidas aquellas en las que el literal de la pregunta es idéntico.
Esta clasificación se ha hecho en base a los literales publicados en la web del Congreso, aunque la pregunta completa es más larga y se puede consultar completa en los archivos PDF de cada pregunta.