2021 será previsiblemente el año de la tramitación parlamentaria de uno de los proyectos estrella del Gobierno en materia de justicia: la reforma de la decimonónica Ley de Enjuiciamiento Criminal (Lecrim) que, como principal novedad, incluye una transferencia de funciones de jueces a fiscales, que pasarán a dirigir las investigaciones y, por tanto, a decidir los pasos a dar para esclarecer quién ha cometido un delito. El propio Ministerio admite que se trata de una transformación compleja que tardará todavía unos años en implementarse.
Países como Alemania o Italia operan ya con este sistema en el que a los fiscales les corresponde investigar, ejercer la acusación y sostener la acción penal en el juicio; mientras que el papel de los jueces se limita al enjuiciamiento y a actuar como jueces de garantías cuando los fiscales necesitan su autorización si hay invasión de derechos fundamentales. El modelo también está testado en España, donde la instrucción de asuntos penales contra menores de entre 14 y 18 años está en manos de los fiscales desde el año 2000, cuando se aprobó la actual ley penal del menor.
“Hacemos una investigación igual que la que haría un juez de instrucción. Tomamos declaraciones, hacemos ruedas de reconocimiento, solicitamos diligencias, tenemos un estrecho contacto con la Policía... La jurisdicción de menores tiene particularidades —los plazos de prescripción son más cortos y no suele haber macrocausas, entre otras peculiaridades—, pero es una forma de instrucción muy garantista en la que el juez no se contamina de toda la investigación”, afirma Sara Gómez Expósito, que tras una década como fiscal de menores en Barcelona ha pasado hace apenas unos meses a extranjería.
El magistrado Juan José López Ortega, coordinador de la comisión de expertos que ha elaborado el anteproyecto de reforma de Lecrim, afirma que este texto ha bebido de la experiencia de países del entorno europeo, pero también de la práctica de la jurisdicción de menores en lo relativo a la instrucción y a otras cuestiones como el principio de oportunidad, que prevé que “delitos menos graves puedan tener una vía de solución sin necesidad del juicio y de la pena”, explica.
No obstante, insiste en que la nueva Lecrim es un texto de “mucha más complejidad” con 982 artículos recogidos en 481 páginas al que todavía le queda someterse a los informes de los órganos consultivos y a la tramitación parlamentaria, un largo camino por delante hasta que entre en vigor. “Hemos tenido en cuenta esa realidad, pero la ley de menores está incompleta porque solo diseña la estructura del procedimiento, la relación entre el juez y el fiscal que investiga y todo lo demás —registros, obtención de ADN...— se regula en la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Es una ley fragmentaria”, señala.
El precedente, en 1992
Esa ley penal del menor del año 2000 se hizo sobre la base de una legislación previa, de 1992, que fue la que atribuyó por primera vez la instrucción en materia menores a los fiscales, aunque limitada a los que tenían entre 12 y 16 años. “Más que un primer paso, aquello fue una manera de salir del paso”, explica Francisco García Ingelmo, fiscal adscrito a la Fiscalía de Sala Coordinadora de Menores. Un año antes, en 1991, se había declarado inconstitucional la norma reguladora de los tribunales tutelares de menores, que venía del franquismo y que preveía medidas sin sujeción a ningún procedimiento. “Se originó un vacío total y se improvisó un procedimiento con dos o tres folios. La de 1992 era una ley muy sencilla pero fue la que nos atribuyó la instrucción a los fiscales por primera vez”, añade.
En todo caso, admite que el gran cambio y reto organizativo llegó en el año 2000, una transición sobre la que —sostiene— “muchos deberían tomar nota” ante la reforma del proceso penal ordinario que se prevé con la nueva Lecrim. “Llevo 31 años en la carrera y fue una de las experiencias más traumáticas que he vivido. Los juzgados de instrucción nos mandaron todas las causas que tenían sin juzgar ni fallar de chicos de 16 y 17 años y a todos los condenados. No sacamos la cabeza hasta dos años después, cuando recibimos más medios humanos y materiales”, agrega este fiscal, destinado desde 2010 en la Fiscalía General del Estado.
Asegura que la falta de personal y las precarias infraestructuras fueron las principales dificultades que se encontraron en ese momento. “Muchos fiscales de carrera no quisieron participar en el asunto porque les dio miedo entrar en una jurisdicción desconocida y cambiar al papel instructor. Al principio tampoco teníamos funcionarios para instruir ni instalaciones para los detenidos”, recuerda García Ingelmo, que advierte de la importancia de “dotar al sistema de estructuras organizativas bien planificadas” de cara al nuevo proyecto.
“Se puede discutir mucho sobre cuál es el modelo que se va a seguir o de los cambios estatutarios que deben hacerse. Pero no se debe soslayar el debate sobre cómo se va a estructurar todo esto. Una cosa es que se necesite un periodo de rodaje de uno o dos años y otra cosa es ir a un caos inicial pero no por el hecho de que los fiscales seamos más torpes, sino por el reto organizativo que supone”, añade García Ingelmo.
De hecho, las asociaciones de jueces y fiscales han criticado que no se haya hecho una estimación de los medios materiales y profesionales que serán necesarios en una administración que arrastra una situación endémica de saturación y escasa financiación. No se trata solo de un tema de plantilla —posiblemente habrá que duplicar la plantilla de fiscales, que ahora ronda los 2.500— sino incluso de infraestructuras, pues muchas fiscalías no tienen ni siquiera edificios acondicionados para estas nuevas funciones; o de desarrollo tecnológico, que está más avanzado en los juzgados.
Cambio de roles
La fiscal Sara Gómez Expósito no vivió esa transición en primera persona, pero recopila abundantes anécdotas a sus colegas sobre el proceso. “Juan José Márquez [ex fiscal jefe de Menores de Barcelona, fallecido en 2015] que fue quien creó todo el organigrama desde cero en la Fiscalía de Menores de Barcelona siempre contaba que fue un trabajo muy complicado porque supuso la aplicación de una jurisdicción nueva, que es es algo que no va a pasar ahora. Hubo que hacer modelos de todo: de cómo incoar un expediente a cómo pedir tasa”, asevera.
Ahora no cambia el procedimiento, sino quién lo lidera: los jueces se limitarán a la emisión de resoluciones sobre cuestiones que afectan a derechos fundamentales, la fase de juicio oral y la sentencia; mientras que los fiscales pasarán a tener un papel mucho más activo como directores de la instrucción. Gómez Expósito es optimista sobre el cambio de rol y afirma que los fiscales, aunque no hayan instruido nunca, sí van a saber qué diligencias se tienen que practicar porque están muy acostumbrados a trabajar a la par que los jueces. De hecho, los defensores de este sistema mantienen que es el más apropiado para conseguir una justicia efectiva, pues defienden que son los fiscales los que realmente saben qué pruebas se necesitan para sostener la acusación en el juicio o, en su caso, pedir el archivo de los procedimientos.
“El reto es grande pero tras una década siendo fiscal instructora creo que va a ser más fácil de lo que se piensa a priori. Habrá que tocar algunos puntos del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, tocar las plantillas... Pero la complejidad es organizativa, presupuestaria, de gestión, de personal y de medios”, dice esta profesional, que explica que en su etapa como fiscal de menores tenía a su cargo cuatro funcionarios y un agente para tramitar los expedientes. A su juicio, uno de los principales desafíos va a ser precisamente la gestión de equipos, pues los fiscales, en la actualidad, no están tan acostumbrados a un trabajo colegiado.
García Ingelmo también coincide en la relevancia de la oficina judicial, formada por los profesionales —tramitadores, gestores y funcionarios de auxilio judicial— que sirven de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de los jueces. “Es un elemento importantísimo. Hay muchos juzgados que funcionan prácticamente solos con una plantilla de funcionarios que saben hacer de todo y tienen una maquinaria muy bien engrasada. Habrá que ver cómo se lleva eso al nuevo modelo porque para que funcione bien será necesario tener medios, instalaciones y funcionarios avezados”, sostiene este fiscal.
El anteproyecto prevé que los fiscales se organicen en equipos autónomos con un coordinador y que puedan tener a su disposición unidades policiales, expertos y peritos, lo que, según el borrador, permitirá “restringir” la “intervención jerárquica” de los órganos directivos de la Fiscalía cuando surjan discrepancias de criterio dentro de cada equipo. Pero para ello hará falta una reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, la ley que regula la estructura y el funcionamiento de la Fiscalía, que el Gobierno se compromete a llevar al Parlamento en un plazo de un año desde que esta reforma se publique en el BOE.
La voluntad del Gobierno es tramitar ahora esta reforma pero fijar una vacatio legis —plazo entre la publicación en el Boletín Oficial del Estado y la entrada en vigor— de más de seis años porque tienen que ponerse en marcha antes medidas “operativas” y “legislativas” intermedias. El magistrado López Ortega afirma que esta reforma “exige recomponer muchas cosas” —de ahí que se haya fijado ese plazo tan extenso— y admite que la mayor dificultad estará en el aspecto organizativo porque “exige reconfigurar todo el sistema”. Para eso, añade García Ingelmo, hay ponerse pronto manos a la obra. “Una vacatio de seis años es razonable pero lo que no se puede es ponerse a trabajar en los últimos meses”, sentencia.