Derecho a contaminar: cómo una medida medioambiental se convirtió en un fiasco de miles de millones de euros
Es una historia de treinta años que se cifra en miles de millones de euros. Treinta largos años que no quedarán en los anales de la Unión Europea (UE) como los más memorables frente al cambio climático. Durante estas tres décadas, las industrias más contaminantes como el acero, el cemento, el petróleo o el aluminio han recibido de forma gratuita cuotas de emisión de CO2, una especie de derecho a contaminar, para incentivar a las empresas a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero.
La idea general era que estos derechos a contaminar descenderían con los años. En realidad, las industrias más contaminantes recibieron estas cuotas en grandes cantidades, muy superiores al CO2 que emitían, por lo que acabaron teniendo excedentes que pudieron revender.
El sistema se desvió así de su objetivo original y se convirtió en una herramienta financiera que permitió a los beneficiarios aumentar sus ganancias comerciando con las cuotas. Solo entre 2013 y 2021, según estima el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), las industrias emisoras más grandes han obtenido 98.500 millones de euros y solo han destinado una cuarta parte de esta cantidad (25.000 millones) a la acción climática.
Tras una investigación que se ha desarrollado durante ocho meses, con el apoyo financiero del fondo Investigative Journalism for Europe (IJ4EU), elDiario.es y el periódico francés Le Monde revelan las zonas oscuras de un sistema que pretendía ser beneficioso para la transformación sostenible de la industria y ha acabado alimentando la rentabilidad de las empresas más contaminantes. Las pesquisas se centran en las siderúrgicas y cementeras en Francia y España, dos de los sectores que más se han beneficiado de estas cuotas, e implican a compañías como Arcelor Mittal, Cemex, Cementos Portland Valderrivas, Holcim o Heildelberg Materials.
El Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) confirma lo que algunos sospechaban desde hace tiempo: las empresas han revendido parte de sus cuotas gratuitas por cientos de millones de euros
El análisis detallado de sus transacciones financieras registradas en el Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) confirma lo que algunos sospechaban desde hace tiempo: las empresas han revendido parte de sus cuotas gratuitas por cientos de millones de euros, e incluso miles de millones en algunos casos.
En 2009 la operación Blue Sky destapó un fraude millonario a través del IVA de estas cuotas de emisiones. De hecho, la Audiencia Nacional va a juzgar a ocho grupos internacionales por el desfalco que, se calcula, causó una pérdida de 6.000 millones de euros a los países de la UE. Ese caso ha acabado en la justicia, algo que no sucederá en esta ocasión. El negocio de las empresas con la venta de los derechos de emisiones se lleva a cabo de manera completamente legal.
Las cuotas gratuitas, una mina de oro para contaminadores
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Cuotas de CO2 acumuladas
Excedentes de cuotas
Volumen de cuotas intercambiadas en el mercado de carbono
Para el acero y el cemento, en millones de toneladas de CO2
Diferencia entre las cuotas recibidas y el CO2 emitido en todos los sectores industriales excepto la combustión de carburantes
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Acumulación de
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de toneladas de CO2
GRÁFICO: LE MONDE. ADAPTACIÓN: IGNACIO SÁNCHEZ
Las cuotas gratuitas, una mina de oro
para contaminadores
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Cuotas de CO2 acumuladas
Para el acero y el cemento, en millones de toneladas de CO2
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Diferencia entre las cuotas recibidas y el CO2 emitido en todos los sectores industriales excepto la combustión de carburantes
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El sistema de cuotas gratuitas, lanzado el 1 de enero de 2005, aún está vigente. Está destinado a desaparecer en 2034. El pasado 18 de abril, el Parlamento Europeo adoptó un nuevo plan climático que prevé reemplazarlo gradualmente por un “mecanismo de ajuste del carbono en las fronteras” de la Unión, con el objetivo de hacer más verdes las importaciones de los sectores con mayores emisiones de CO2. Optar por un sistema más simple es una especie de mea culpa de la UE, aunque oficialmente no haya admitido su error.
Río de Janeiro, Kyoto, Al Gore...
El origen de esta historia se remonta a la cumbre de Río en 1992. Fue en aquel momento cuando surgió la idea de un impuesto al carbono al cual estarían sujetas las industrias europeas para hacer que la economía fuera más responsable frente al medio ambiente. La iniciativa no obtuvo unanimidad entre los Estados miembros. Francia, entre otros, bloqueó esta decisión.
En 1997, el Protocolo de Kyoto volvió a poner este tema sobre la mesa. Al Gore, en aquel entonces vicepresidente de los Estados Unidos, consideró la idea interesante, pero dijo que los republicanos no la aceptarían. Por lo tanto, era necesario imaginar algo más compatible con el modelo capitalista para complacer a los estadounidenses y preparar una posible integración de los mercados transatlánticos en el futuro.
El Viejo Continente creó entonces un mercado europeo de carbono en el cual las industrias podrían comprar y vender cuotas para regular sus emisiones de CO2. “La UE creó desde cero un mercado que nunca antes había existido. Es la primera vez en la historia de la humanidad ”, señala Thomas Pellerin-Carlin, director del programa Europa en el Instituto de Economía para el Clima (IC4E). Hoy en día, este mercado es el más grande de su tipo en el mundo, aunque están surgiendo otros, como en China.
Nos dimos cuenta de que estábamos en terreno resbaladizo, que potencialmente tendríamos que devolver las cuotas asignadas en exceso. Éramos conscientes de que esto no podía durar, que alguien iba a poner fin a la diversión en algún momento
“Desde el principio, se plantearon cuestiones centrales. ¿Bajo qué modelo se asignarán las cuotas que las empresas intercambiarán entre sí? ¿Deben ser otorgadas de forma gratuita o vendidas? ¿Quiénes estarán cubiertos por el mecanismo? ¿Las empresas podrán ahorrar cuotas de un año para otro?”, enumera Julien Hanoteau, profesor de economía en la Kedge Business School de Aix-Marseille.
El modelo se desarrolló rápidamente, aunque no de manera uniforme. Cada año, la Unión Europea decide asignar de forma gratuita a las industrias cuotas de CO2, en función de las emisiones de gases de efecto invernadero que estiman que generarán en los siguientes doce meses. Una cuota equivale a una tonelada de CO2. Al final del año, las instalaciones industriales deben devolver la cantidad de cuotas equivalente a las emisiones de CO2 que realmente han realizado.
Si han emitido más CO2 de lo previsto, pueden comprar cuotas adicionales a empresas que no han utilizado todas las suyas, siguiendo el principio de “contaminador-pagador” ideado por los creadores de este mercado. Por el contrario, si han emitido menos CO2 de lo previsto, pueden revender las cuotas sobrantes. Las cuotas asignadas a una instalación –una planta, una fábrica...– no tienen fecha límite de venta. Una vez vendidas, se convierten en simples activos financieros que las empresas pueden utilizar sin contrapartidas reales.
La fase piloto en 2005, con una lógica inicial que resulta sorprendente a posteriori: cuanto más CO2 prevé emitir una instalación industrial, más derechos a contaminar recibe. A partir de 2008 y hasta 2012, se añade otra rareza: las cuotas se asignan refiriéndose a los años de producción anteriores a la crisis económica, cuyas cifras son mayores. Como resultado, los industriales reciben muchas más cuotas de las que realmente emiten. Cuotas que, como se decía más arriba, luego pueden vender a terceros.
“Nos dimos cuenta de que estábamos en terreno resbaladizo”
Algunas empresas expresaron rápidamente reservas sobre los métodos del sistema EU-ETS, como la española Cementos Tudela Veguín, de Asturias, o la francesa Vicat. “Nos dimos cuenta de que estábamos en terreno resbaladizo, que potencialmente tendríamos que devolver las cuotas asignadas en exceso. Éramos conscientes de que esto no podía durar, que alguien iba a poner fin a la diversión en algún momento”, admite Eric Bourdon, director general adjunto de la cementera francesa.
Ciertamente, las reglas de asignación se modificaron en 2009 y luego en 2018. Pero los abusos continuaron, como muestra el último informe sobre el estado del sistema EU-ETS publicado en 2022 por la Asociación Mesa Redonda Europea sobre Cambio Climático y Transición Sostenible (ERCST). Los excedentes acumulados de cuotas gratuitas solo se estabilizaron en 2013 y aun así, a un nivel muy alto. Solo en 2017 las emisiones de CO2 comenzaron a disminuir significativamente en todos los sectores.
El Estado podría haber recuperado fácilmente el dinero generado por la venta de cuotas para compensar las actividades contaminantes, reducir el IVA o disminuir el impuesto sobre la renta. Sin embargo, permitió que las empresas operaran libremente
Para el diputado europeo ecologista Yannick Jadot, quien ha estado exigiendo la eliminación de las cuotas gratuitas durante años, el diagnóstico resulta amargo. “El poder público creó un mercado desde cero, aceptando de antemano todos los abusos inaceptables de la financiarización de la economía”, denuncia el antiguo candidato a las elecciones presidenciales de 2022 en Francia. El investigador Julien Hanoteau comparte este análisis: “El Estado podría haber recuperado fácilmente el dinero generado por la venta de cuotas para compensar las actividades contaminantes, reducir el IVA o disminuir el impuesto sobre la renta. Sin embargo, no se tomó esta decisión, sino la de permitir que las empresas operaran libremente”, lamenta.
Un sistema financiero complejo y opaco
Las cuotas se subastan todos los días a las 11 de la mañana. Al principio, las transacciones representaban diariamente alrededor de un millón de toneladas de CO2. Desde entonces, el mercado ha ganado profundidad y se ha vuelto más sofisticado. Se extiende a cerca de 18.000 instalaciones y los industriales, a través de bancos, fondos de inversión, corredores y una docena de sociedades mercantiles, ahora intercambian entre 20 y 30 millones de toneladas de CO2 al día, anticipando las futuras fluctuaciones en el precio del carbono.
“El mercado se ha vuelto muy interesante para los inversores. Hay que decir que el precio del carbono era inicialmente de 7 euros por tonelada, luego subió a 24 euros en agosto de 2008 y ahora ronda los 100 euros. Algunos predicen que alcanzará los 150 euros en 2030 y, mientras tanto, más del 80% de las transacciones son especulativas y ya no se relacionan con problemas medioambientales”, indica Ismael Romeo, director de SendeCO2, una sociedad mercantil con sede en Barcelona.
Ahora existen fondos de cobertura especializados en los mercados del carbono que especulan con estas cuotas: en 2021 se intercambiaron casi 11.000 millones de toneladas de CO2 en el mercado, con un valor de 683.000 millones de euros
Ivan Pavlovic, especialista en transición energética de Natixis, lo confirma: “Estas cuotas son un inventario, un activo que se puede monetizar. Son intercambiables y no tienen límite de uso en el tiempo. Ahora existen fondos de cobertura especializados en los mercados del carbono que especulan con estas cuotas, aunque por el momento siguen siendo minoritarios”, explica. En 2021 se intercambiaron casi 11.000 millones de toneladas de CO2 en el mercado, con un valor de 683.000 millones de euros, según la empresa británica de análisis financiero Refinitiv.
Muy rápidamente, el sistema se reveló defectuoso. Las transacciones son difíciles de rastrear, incluso para los expertos en el sector. “El sistema es bastante opaco. En todos los niveles, incluida la Comisión Europea, nadie tiene una visión global y unánime. Es una caja negra. Solo los directores financieros o los directores industriales de las empresas involucradas saben exactamente qué se hace con dichas cuotas”, reconoce el líder de una empresa de comercio de cuotas de CO2.
Valores que dependen del clima o del precio del gas
A veces, las transacciones no están justificadas únicamente por razones financieras. “También pueden estar inspiradas en eventos climáticos o políticos. Los proveedores de energía, excluidos del sistema de cuotas gratuitas desde 2013 porque lo utilizaban para aumentar el precio de la electricidad, ahora se ven obligados a comprarlas por su cuenta. A veces las revenden al final del invierno si la temperatura ha sido más alta de lo esperado y, por lo tanto, sus emisiones de CO2 han sido menores. Lo mismo ocurre si hay inflación en los precios de la energía, como durante el verano de 2022, cuando el precio del gas se disparó”, señala Gregory Idil, comerciante en Vertis Environmental Finance, una empresa con sede en Bruselas.
En cualquier caso, las empresas se resisten a divulgar esta información, la consideran confidencial para su competitividad industrial. “Las transacciones son un reflejo de la actividad económica. Si una empresa dice que ha vendido cuotas, potencialmente está reconociendo que su producción ha disminuido”, explica el trader barcelonés Ismael Romeo.
Vendedor, comprador... No todos son iguales en cuanto a los derechos a contaminar. El acerero británico British Steel lo aprendió a su costa. Después de deshacerse de sus cuotas gratuitas para compensar sus pérdidas financieras, tuvo que volver a comprarlas a un precio muy alto para poder seguir emitiendo carbono. Al final, se endeudó en exceso y se declaró en quiebra en 2019.
'Minas de oro' de varios millones de toneladas
Las empresas adoptan diversas estrategias frente a las cuotas gratuitas. Algunas han vendido en gran parte sus excedentes para obtener beneficios, otras han optado por conservarlas y otras las han recomprado. “Vendimos un poco al principio, pero pronto dejamos de hacerlo. Ahora tenemos 4,5 millones de toneladas de cuotas de CO2. Tendremos que tomar decisiones sobre su buen uso”, explica Eric Bourdon, subdirector general del fabricante de cemento francés Vicat.
Las empresas que vendieron cuotas a discreción tampoco se quedaron atrás, especialmente cuando las recompraron. Solicitada en el marco de nuestra investigación, la organización internacional de periodistas Finance Uncovered, con sede en Londres, confirmó el fenómeno de la financiarización aplicada a estas cuotas de CO2, tras examinar la base de datos global Orbis, que proporciona acceso a información empresarial pasada o reciente. ArcelorMittal, por ejemplo, indica en su informe anual de 2022 que tenía 154 millones de euros en “activos financieros intangibles” relacionados con cuotas de CO2 al 31 de diciembre de 2021 y 691 millones de euros al 31 de diciembre de 2022. Según explica la empresa, esto es resultado de compras que han “madurado”, lo que le ha permitido fortalecer el activo de su balance con cantidades considerables.
Aunque se espera que los volúmenes de cuotas disminuyan con el tiempo, estas existencias pueden convertirse potencialmente en auténticas minas de oro, dado que el precio del CO2 alcanzó los 100 euros por tonelada en febrero de 2023. Algunas previsiones incluso lo sitúan en 700 euros por tonelada en unos años.
En la siguiente entrega: Las empresas españolas que llevan años haciendo negocio con las cuotas de emisiones que la UE les da gratis
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