La nueva ley de educación no consigue frenar la cesión de suelo público para colegios concertados

23 meses ha durado la idea de que la Lomloe prohibía la cesión de suelo público para construir colegios privados y acto seguido concertarlos. Durante el trámite parlamentario de la ya ley de Educación, los partidos del Gobierno hicieron gala de que con la nueva norma se acabaría esta dinámica.

Pero la afirmación se ha sostenido menos de dos años, el tiempo que ha pasado desde que se aprobó la ley en el Congreso en diciembre de 2020 hasta que el Gobierno de Isabel Díaz Ayuso sacó el pasado noviembre otras dos parcelas a concurso para construir centros que ya se sabe que tendrán concierto, sin conocer siquiera su proyecto educativo. Una tercera que estaba paralizada desde 2020 también se va a activar cualquier día. Con estos tres, la Comunidad habrá cedido al menos 48 solares –con y sin contraprestación económica– para esta práctica en poco más de dos décadas.

Parece evidente que la Lomloe –que incluye esta y otras medidas redactadas pensando en la Comunidad de Madrid–, no ha conseguido ese cometido que se proponía. Diversos actores educativos señalan que la llamada Ley Celaá se centró en fomentar lo público sin impedir lo privado-concertado (en este aspecto), y por las rendijas de la normativa se ha colado Ayuso. “No está bien resuelto”, sostiene Isabel Galvín, responsable de la Federación de Enseñanza de Madrid de CCOO, que anuncia que presentarán un recurso a la iniciativa del Gobierno de Madrid. “La Lomloe ha resultado totalmente insuficiente para recuperar las posiciones que ganó la Lomce”, señala. De hecho, la ley educativa impulsada por el PP a la que alude Galvín lo que hizo fue redactar un artículo que, negro sobre blanco, autorizaba este sistema.

Fuentes jurídicas, políticas y educativas coinciden en que la nueva ley educativa no ha revertido la situación. Entre ellos, Agustín Moreno, diputado de Podemos en la Asamblea madrileña, que también promete recurrir, o Enrique Díez y Loles Dolz, profesor y catedrática retirada en la Facultad de Educación de la Universidad de León, respectivamente. El profesor y activista Enrique García, conocedor de la normativa, sostiene sin ambages: “No habido voluntad política por el Gobierno al elaborar la Lomloe de no permitir estas prácticas en la normativa básica” que es “de obligado cumplimiento por las comunidades autónomas”.

Ley puenteada

El Ministerio de Educación admite que no se prohibió la cesión de suelo, pero que el “espíritu” de la ley sí es evitar estas prácticas. “Pero una cosa es el espíritu y otra es que no diga textualmente que está prohibida la cesión de suelo, porque entraría en colisión con otras leyes. Por ejemplo, los Ayuntamientos también ceden suelo a empresas a veces y eso entra dentro de la misma figura. Otra cosa es que el espíritu de la ley está claro”, explica un portavoz. “Pero la decisión final es de las comunidades autónomas”.

La Lomloe introdujo dos novedades básicas respecto a la cesión de suelo público: por un lado eliminó la disposición introducida por el PP en la Lomce que explicitaba que “las Administraciones educativas podrán convocar concursos públicos para la construcción y gestión de centros concertados sobre suelo público dotacional”, con la que legalizaba de facto una práctica que en Madrid llevaban años realizando.

Por otro añadió la palabra “públicos” en la disposición adicional decimoquinta de la ley, que pasó a decir: “Los municipios cooperarán con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes públicos”.

Pero hecha la ley, hecha la trampa. En este último caso, las parcelas que se van a ceder pertenecían al Ayuntamiento de Madrid, que se las cedió gratuitamente a la Comunidad para que convocase los concursos. Ley puenteada.

Los aspectos cuestionados

Un exhaustivo análisis sobre la cuestión realizado por los juristas Juan José Guardia Hernández y Luis Manent Alonso cuando se aprobó la anterior ley (la Lomce del PP) ya señalaba que el doble proceso que supone ceder el suelo más realizar un concierto educativo a priori “suscita al menos tres dificultades. La adjudicación directa de un concierto al cesionario de suelo público, la diferente duración del concierto educativo y el aprovechamiento del solar y, por último, a las dificultades para valorar el proyecto educativo al mismo tiempo de seleccionar al cesionario del suelo”. Aunque la ley ha cambiado para ciertos aspectos, estas “tres dificultades” se mantienen igual.

Desde el punto de vista jurídico, los expertos consideran que hay situaciones cuando menos debatibles: para empezar, garantizar un concierto (es decir, sostener con fondos públicos) a un colegio que no existe. Además, el desajuste entre ceder una parcela por 40 años para un centro concertado (o 75 o 99, según otros casos) mientras los propios acuerdos entre la administración educativa y los centros tienen plazos mucho más cortos (seis años normalmente, diez en la Comunidad de Madrid) aunque sean prorrogables.

Respecto a la primera situación, la duda sobre su legalidad viene de atrás. “Se trata de una supuesta modalidad de concierto ajena al espíritu y la letra de la legislación vigente, desde la LODE de 1985 hasta la reciente LOE-LOMLOE. En ninguna de ellas se contempla ni explícita ni implícitamente la posibilidad de concertar a futuro unas u otras enseñanzas”, sostienen Díez y Dolz. Es decir, primero tendría que existir ese colegio o instituto que, luego, realiza ese acuerdo (el concierto) con la Consejería de Educación.

Fuentes educativas explican que no es posible “otorgar un concierto a un centro nuevo, cuando el artículo 116.1 de la Ley Orgánica 2/2006 dice que 'los centros privados que ofrezcan enseñanzas declaradas gratuitas en esta Ley y satisfagan necesidades de escolarización, en el marco de lo dispuesto en los artículos 108 y 109, podrán acogerse al régimen de conciertos educativos en los términos legalmente establecidos'”.

Esto es, se conciertan centros ya existentes, no por crear. Esta es la línea argumental que ha desarrollado la asociación de centros privados Cicae para recurrir también el acuerdo, junto a la trampa que en su opinión supone que “las aportaciones familiares [las cuotas] se contemplen como posibilidad en el plan económico-financiero” cuando estas no pueden ser obligatorias por ley. ¿Cómo se puede contar de manera estructural con unos ingresos que solo pueden ser voluntarios?, se preguntan en Cicae, que ven competencia desleal en esta práctica. “Esta iniciativa es un paso más hacia el desarrollo de un modelo, contrario a la Ley, en el que los centros concertados funcionan como privados, aunque subvencionados por fondos públicos.

Una cesión de 40 años, un concierto de diez

El segundo punto –la discrepancia entre la duración de un concierto y la de la cesión del suelo– también genera dudas legales. Hernández (profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Internacional de Catalunya) y Manent (letrado del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunitat Valenciana) apuntan en su análisis que la cesión de suelo público para construir y gestionar centros privados una inversión a largo plazo, con lo que la duración de los conciertos genera inseguridad jurídica. “Tiene un efecto disuasorio para los profesionales de la educación y puede ser un foco de litigios si se deniega la renovación del concierto”, advierten.

El profesor y activista García añade otro elemento: “Los conciertos de unidades suponen necesidades de escolarización y una asignación presupuestaria; si ambas no existen el concierto puede ser modificado o rescindido. Garantizar el concierto durante décadas, sin tener garantías de esa información, supone garantizar millones de euros durante décadas hipotecando unos recursos públicos que se desconocen para unas posibles necesidades también desconocidas. La bajada de natalidad sugiere que dentro de poco tiempo las necesidades de escolarización serán menores, pero una empresa privada tiene garantizado el concierto”.

Si la administración es neutral, no puede elegir

Por último, Hernández y Manent apuntan un tercer elemento de carácter técnico que atañe a todo el proceso: si los centros concertados existen para garantizar la pluralidad de la oferta educativa consagrada en el artículo 27 de la Constitución, escriben, las administraciones (que son quienes deciden el resultado de un concurso público) no pueden decantarse por un proyecto educativo frente a otro –criterio que suele prevalecer en estos procesos– como garantes neutrales de esa pluralidad.

Y lo razonan de la siguiente manera: “En un elevado número de concursos de bienes públicos para la construcción de un colegio concertado, el principal criterio de valoración ha sido el proyecto educativo. Sin embargo, si los conciertos son el principal instrumento de realización de la libertad de enseñanza, el proyecto educativo, como tal, no puede ser puntuado. Y ello porque obrar en sentido contrario podría suponer no fomentar la libertad de enseñanza de todos, sino secundar a determinadas corrientes y sistemas en detrimento de otros, igualmente legítimos en una sociedad plural”.

El caso particular

Además de las cuestiones generales, en el caso concreto de las parcelas de Madrid –valoradas en total en cerca de 30 millones de euros, que se cederán sin contraprestación económica para las arcas públicas– concurren también otras circunstancias particulares que hacen que diversos actores se planteen su legalidad.

El primero que destaca atañe a los plazos que ordenan la operación. Un mes para realizar una oferta que incluye instalaciones para un colegio línea 6 (seis clases por curso) y un proyecto educativo se antoja poco, según fuentes conocedoras de estos procesos. Que el centro deba estar operativo en septiembre de 2023 se antoja directamente imposible, aunque se han dado casos similares, también en Madrid: terminaron abriendo el centro con construcciones prefabricadas (barracones) mientras acababa la obra.

“¿Cómo es posible obtener la licencia de obras, ejecutar un centro educativo, solicitar y obtener la autorización educativa y que se conceda un concierto en nueve meses? Aunque se lograra hacer todo eso, ¿cómo sería el procedimiento de asignación de plazas a los alumnos en primavera? ¿Para entonces ya se sabría qué unidades estarán disponibles? ¿Y si no lo están? ¿Cómo van a elegir los padres un colegio que ni existe ni está autorizado? ¿Se basará todo ello en una proto-autorización?”, se preguntan fuentes del sector.

Otro elemento particular es la conveniencia de levantar un centro concertado en un barrio, Valdebebas, que no tiene un solo instituto público para Secundaria. “En Valdebebas solo está escolarizado en la escuela pública [en Primaria en este caso] un 30% de la población”, expone el diputado Moreno. “Tienen una población cautiva”, añade. Las características del barrio, encajonado a las afueras de la ciudad entre autopistas y el aeropuerto, ahondan en esta “cautividad”.

¿Y ahora qué? Las fuentes consultadas coinciden en que corresponde al Ministerio mover ficha. Díez y Dolz creen que es tarde para modificar la ley y le piden a Educación que actúe “contundentemente (...) para impedir el reincidente fraude de ley que practica y proclama Ayuso”. Galvín añade que “la Lomloe ha resultado insuficiente” y Moreno sostiene que “debería recurrirlo el Ministerio”, aunque cree que “no se atreverán”.

Que no cuente con ello. Fuentes del ministerio señalan que aunque “la ley exige la cesión de suelo público para la creación de centros públicos, no está prohibido [lo contrario], depende de cada comunidad autónoma”. Legalmente no se puede prohibir la cesión de suelo para iniciativas privadas, alegan varias fuentes jurídicas, y sucede también en otros sectores económicos. Victoria para Ayuso.