España, el país que apuesta por los estándares abiertos pero sólo usa PDF

Desde hace tiempo las Administraciones Públicas dedican recursos al desarrollo de plataformas y sistemas que les permitan tender un puente con los ciudadanos. Presentar la declaración de la renta a través de Internet se ha convertido en algo cotidiano, es posible realizar múltiples trámites por vía telemática y prácticamente podemos descargar cualquier formulario o normativa en formato electrónico.

Los ciudadanos cada vez contamos con más dispositivos con los que conectarnos a Internet y, por tanto, el abanico de sistemas operativos y aplicaciones cada vez es más extenso. Las Administraciones Públicas no pueden ignorar esta diversidad de plataformas y, por tanto, tienen que ser capaces de garantizar que, desde cualquier plataforma, los ciudadanos pueden realizar sus trámites en igualdad de condiciones.

Si no se establece un marco común, estos esfuerzos, aunque intenten ayudar a los ciudadanos, pueden terminar siendo en vano si, por ejemplo, las Administraciones Públicas nos ofrecen la información en formatos que luego no podemos visualizar o editar desde nuestros dispositivos.

No tendría sentido que, por ejemplo, para poder visualizar nuestro certificado de empadronamiento fuese necesario adquirir una licencia de una aplicación comercial o que, para presentar nuestra declaración de la renta, estuviésemos obligados a usar un navegador concreto.

Este marco común que permite que podamos acceder desde múltiples plataformas y sistemas es lo que conocemos como interoperabilidad y, aunque pueda parecer algo simple, no es una tarea sencilla; es necesario establecer un consenso o, al menos, una directriz de cumplimiento obligado en las Administraciones Públicas en sus distintos niveles.

¿Por qué es importante la interoperabilidad y la estandarización de formatos? Imaginemos un formulario que debemos presentar en el Ayuntamiento y descargamos la versión electrónica para cumplimentarlo, rellenarlo en casa y ahorrarnos algo de tiempo. Si el formulario estuviese publicado en un formato propietario, para acceder a un documento público sería necesario adquirir una licencia de software de una empresa privada: un escenario que, realmente, no parece razonable porque una información de carácter público sería totalmente dependiente de un producto de una empresa concreta.

Aquí es donde entran en juego los estándares abiertos, es decir, especificaciones de dominio público que pueden ser utilizadas por toda la industria de manera libre y que permiten la compatibilidad entre aplicaciones de distintos desarrolladores. Básicamente, la información almacenada en un estándar abierto puede ser tratada por aplicaciones de distintos fabricantes sin que ello implique pago de licencias o royalties de cualquier tipo y, además, se garantiza que la información es perfectamente compatible y se puede procesar sin problemas.

Hace unos meses, el Gobierno de Reino Unido realizó un anuncio, precisamente, en este sentido: todos los documentos publicados por el Gobierno estarán en formatos abiertos, concretamente en ODF (Open Document Format). El anuncio era significativo puesto que oficializaba la adopción de documentos abiertos y, por tanto, era una apuesta por la operabilidad. Al ver el anuncio de Reino Unido, no podemos dejar de preguntarnos por la situación en España, después de que entrara en vigor este año una directiva que obliga a las administraciones públicas a usar formatos abiertos.

Esquema Nacional de Interoperabilidad

Esta directiva surge del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica y señala, en su artículo 11 (negritas nuestras):

1. Las Administraciones públicas usarán estándares abiertos, así como, en su caso y de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos, al objeto de garantizar la independencia en la elección de alternativas tecnológicas por los ciudadanos y las Administraciones públicas y la adaptabilidad al progreso de la tecnología y, de forma que:

a) Los documentos y servicios de administración electrónica que los órganos o Entidades de Derecho Público emisores pongan a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas se encontrarán, como mínimo, disponibles mediante estándares abiertos.

b) Los documentos, servicios electrónicos y aplicaciones puestos por las Administraciones públicas a disposición de los ciudadanos o de otras Administraciones públicas serán, según corresponda, visualizables, accesibles y funcionalmente operables en condiciones que permitan satisfacer el principio de neutralidad tecnológica y eviten la discriminación a los ciudadanos por razón de su elección tecnológica.

Es decir, desde el año 2010, España tiene una norma que aplica a todas las Administraciones Públicas en la que se señala que se utilizarán formatos abiertos a la hora de compartir información con los ciudadanos. La lista de formatos no es algo a elección de cada entidad pública; la interoperabilidad requiere de normalización y el listado de estándares se encuentra tipificado en la resolución de 3 de octubre de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de estándares.

¿Qué formatos son los que debemos esperar de las Administraciones Públicas en España? Atendiendo a las normas, los documentos en formato Open Document (ODF, que engloba ODT, ODP, ODS y ODG, es decir, el estándar ISO/IEC 26300:2006 Information technology - Open Document Format for Office Applications) son los oficiales para ficheros editables y, por supuesto, el PDF (ISO 32000-1:2008 Document management -Portable document format - Part 1: PDF 1.7) y PDF/A (ISO 19005-1:2005 e ISO 19005-2:2011 Document management -Electronic document file format for long-term preservation) para los documentos que no sean editables.

Aunque la normativa es del año 2010, el Esquema Nacional de Interoperabilidad entró en vigor el 1 de enero de 2014 y, por tanto, todas las Administraciones Públicas están obligadas a su cumplimiento y, por tanto, apostar por estándares abiertos como principal vía de publicación de la información.

El Esquema Nacional de Interoperabilidad en España

Si uno revisa algunos servicios públicos disponibles en Internet, a simple vista parece que la mayoría de la información está disponible en formato PDF (incluso formularios, cuando este tipo de documentos no son editables y deberían ser ODF) aunque, según las normas vigentes, los documentos que cabría esperar deberían estar en formatos ODF y PDF. Un ejemplo simple lo encontramos en la web del Instituto Nacional de Estadística (INE), donde las consultas realizadas se pueden descargar en PDF y también en formato Excel (concretamente, XLS); un claro ejemplo donde no se da la opción de descargar las tablas en un formato libre frente a uno propietario.

Para conocer el grado de implantación del Esquema Nacional de Interoperabilidad, desde eldiario.es nos pusimos en contacto con el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en varias ocasiones y tras dos meses aún no hemos recibido respuesta sobre este asunto. Desde Novagob, una red social que conecta a profesionales de las Administraciones Públicas y de empresas que trabajan en proyectos relacionados con la Administración, uno de los responsables, Roberto Santos, nos arrojó algo de luz sobre el tema y confirmó que, a pesar de tener una normativa que entró en vigor el 1 de enero de 2014, las cosas no han cambiado mucho:

En cuanto al grado de adopción, la verdad es que su implantación es mínima (más bien residual) y el conocimiento real que tienen los funcionarios y responsables de sus obligaciones es escaso por no decir nulo.

Son varias las asociaciones y grupos de trabajo que han lanzado la voz de alarma sobre el no cumplimiento del Esquema Nacional de Interoperabilidad y, por tanto, la no disponibilidad de la información en formatos libres. Un formato abierto no es lo mismo que un formato de uso generalizado puesto que éste no tiene por qué ser libre; un hecho que desde Novagob comentaron que no siempre queda claro: “Desde Open Knowledge Foundation, y desde otros grupos de trabajo, nos encontramos que tenemos que contar una y otra vez aclaraciones que ya están publicadas por el propio Ministerio. Por ejemplo, el formato de Word (doc) no es ni siquiera un estándar y por tanto no puede entrar en la categoría de formatos de uso generalizado”.

Las Administraciones Públicas han tenido alrededor de 2 años para adecuarse al Esquema Nacional de Interoperabilidad; sin embargo, la inercia parece hacerlas depender de formatos propietarios como, por ejemplo, los de Microsoft Office (aunque Microsoft Office sea compatible con ODF instalando un complemento en la suite ofimática). El Gobierno de España publicó una guía para la adecuación al ENS que, desde la perspectiva de Novagob, es “completamente desconocida a pesar de ser exquisita en sus explicaciones”.

La importancia de los estándares abiertos

Las Administraciones Públicas deben seguir el principio de neutralidad tecnológica, es decir, no se pueden decantar por una solución tecnológica concreta que no siga un estándar abierto. Un estándar abierto permite que cualquier empresa pueda desarrollar una aplicación o un servicio con la que intercambiar datos. “Los estándares abiertos, por tanto, no son el problema si no la solución a la diversidad de propuestas tecnológicas y sobre todo a la concurrencia en la contratación, fomentar la competencia, estimular el desarrollo tecnológico del pais y a buscar las soluciones más económicas”, explica Santos.

Los estándares abiertos son inclusivos, abren las puertas a nuevos actores y permiten que los ya existentes también puedan entrar a competir sin mayor problema. Hace años que Microsoft dotó a Office 2007 de soporte para formatos ODF mediante la instalación de un plugin y, por ejemplo, el editor de documentos de Google Drive también ofrece soporte para este tipo de formatos.

La apuesta por la interoperabilidad es una palanca para democratizar el acceso a los servicios públicos digitales y son el principal garante de la neutralidad tecnológica; los ciudadanos, hoy en día, disponen de múltiples dipositivos y plataformas para conectarse a Internet y, a todas ellas, se les debe garantizar el acceso a los servicios públicos. Hace unos meses, la Junta de Castilla y León fue instada por el Parlamento de la comunidad a revisar el Portal Ganadero porque el uso de esta aplicación era dependiente de que el usuario tuviese un software y un navegador concretos en su equipo.

Regular el uso de estándares abiertos en las Administraciones Públicas es algo positivo; el gran problema que encontramos, ahora que es obligatorio su uso, es que las Administraciones Públicas no han sido capaces de adoptar un marco de trabajo para el que tuvieron dos años para adaptarse. La presencia de formatos Microsoft Office sigue estando arraigada y el formato PDF parece haberse convertido en un comodín que no siempre es válido.

Imágenes: Niall Kennedy (Flickr) y FEMP