La evolución del Estado de bienestar español: un sueño que no se hizo realidad

Durante los últimos cinco años España ha estado con frecuencia en el punto de mira de la prensa europea. Después de un largo período de crecimiento económico ininterrumpido y ampliamente aclamado, la crisis financiera que se inició en 2007 parece haber acabado con lo que la prensa económica extranjera había calificado como “el milagro español”. Desde 2008, España ha experimentado dificultades económicas extremas que han compelido a los gobiernos a realizar severos recortes y a aceptar lo que la ciudadanía ha percibido como una intervención suave de la UE a cambio de los recursos necesarios para rescatar a una parte del sistema financiero español.

Antes de la crisis, los cuatros años de la primera legislatura del Gobierno de Zapatero habían sido aprovechados para completar y consolidar el Estado de Bienestar heredado del anterior período de gobierno socialista. Los 14 años de gobierno de Felipe González (1982-1996) habían sido responsables de la introducción de importantes reformas que racionalizaron los sistemas de pensiones y sanidad, ampliando la cobertura y la generosidad del primero, y moviéndose en la dirección de garantizar la cobertura universal del segundo. Además, se establecieron las bases para la prestación de servicios sociales a nivel regional por parte de las Comunidades Autónomas y municipios.

A pesar de la ambición y esfuerzo de los gobiernos de González en su explícito intento por alcanzar a los países del norte y centro de Europa en el desarrollo de políticas de protección social, muchas necesidades y riesgos sociales permanecieron desatendidos. En el caso de las políticas de protección por desempleo, por ejemplo, algunos colectivos no llegaron a estar adecuadamente cubiertos ya que tenían trayectorias laborales demasiado cortas, o habían trabajado fundamentalmente en la economía sumergida. Mientras que los trabajadores más experimentados (y los ancianos en general) se convirtieron en los principales beneficiarios de las reformas introducidas en el ámbito del bienestar, los trabajadores más jóvenes han permanecido en gran medida excluidos de la red de protección proporcionada por las políticas sociales en España.

Debido a la naturaleza marcadamente dual del mercado de trabajo español, la situación de los jóvenes ha sido especialmente adversa en tiempos de desaceleración económica, cuando los trabajadores temporales (muchos de ellos menores de 30 años) asumen buena parte de las consecuencias del ajuste laboral de las empresas debido a la aplicación del principio de que “el último contratado es el primero en ser despedido”.

La importancia que en España se concede a la familia (también en el terreno de la provisión de la necesidades de bienestar) permitió al Estado delegar con naturalidad en ésta la función de “amortiguador” cuando los miembros no adecuadamente protegidos por el sistema se enfrentan a situaciones de precariedad o privación (desempleo, desintegración familiar, etc.), o a necesidades asistenciales especiales (enfermedad, dependencia o maternidad). En estas circunstancias, no se espera que el Estado intervenga hasta que la seguridad económica que proporcionan los cabezas de familia no esté claramente en cuestión.

El papel tradicionalmente asumido por la familia sirvió para excusar la debilidad de los servicios sociales, así como para desactivar las demandas de reforma en este ámbito de políticas hasta la década de los 90. Sin embargo, a partir de esa fecha, los rápidos cambios en el entorno económico y social empezaron a poner de manifiesto la necesidad de nuevas políticas sociales, así como la reforma de las existentes. Así, durante la década de los 90 y principios de 2000, España experimentó una transición incompleta hacia un orden “post-industrial”, que alteró profundamente las estructuras ocupacionales, así como las relaciones familiares y de género. La economía de servicios abrió nuevas oportunidades de empleo para las mujeres, los jóvenes y otros colectivos que hasta entonces no habían estado adecuadamente integrados en el mercado laboral.

Los “outsiders” (especialmente los nuevos inmigrantes procedentes de países en desarrollo), se incorporaron al mercado de trabajo de manera particularmente precaria y con empleos de escasa calidad. El crecimiento del empleo femenino supuso un aumento del número de hogares con dos adultos empleados en los que la posición relativa del varón sustentador en el seno del hogar se vio alterada por la aparición de una segunda fuente de ingresos: un activo clave para mantener los estándares de consumo deseados, lo que supone, sin embargo, un aumento de las dificultades de las familias para conciliar las esferas profesionales y personales. Los equilibrios tradicionales que funcionaban bajo la presunción de que el cuidado y el trabajo doméstico lo llevaban a cabo las amas de casa a tiempo completo, se habían trastocado de manera clara. Las trabajadoras inmigrantes, a través de su participación en un mercado de servicio doméstico y de cuidados no regulado, informal y precario, ocuparon un papel central en los encajes de los hogares españoles para responder a dichos retos de conciliación.

En este contexto de transformación socio-económica, un número creciente de personas quedaban atrapadas en empleos de baja calidad, con contratos de carácter temporal o intermitente, de baja remuneración, para los que con frecuencia estaban sobrecualificados. Como consecuencia de sus carreras laborales inestables y precarias, dichos trabajadores carecían de la protección social necesaria en momentos en los que debían afrontar situaciones de desempleo o discapacidad. Un número creciente de personas se enfrentaban también a obstáculos de difícil solución al tratar de equilibrar las responsabilidades laborales y familiares, tener descendencia, o al llegar a la vejez en situación de fragilidad y sin apoyo familiar. Situaciones como estás, englobadas bajo el epígrafe de Nuevos Riesgos Sociales (NSR) habían estado prácticamente ausentes en el debate público español hasta las años 90, cuando se introducen súbitamente en las agenda pública y política, alimentando nuevos debates y demandas en materia de política social.

Los gobiernos de Zapatero impulsaron una amplia gama de medidas para responder a los NRS. Por un lado se trató de facilitar la emancipación juvenil por la vía de favorecer la autonomía residencial de los jóvenes. Se promovieron el empleo femenino y la conciliación de la vida laboral y familiar con el programa de atención a los niños de 0 a 3 (Educa3), entre otras medidas, al tiempo que se alentó la natalidad mediante el programa popularmente conocido como “cheque-bebé”. También se pretendió atender las necesidades de cuidado derivadas del envejecimiento poblacional a través de la Ley de Dependencia. Aunque el gasto en políticas de familia continuó estando por debajo de la media europea, el incremento proporcional del gasto en este tipo de programas se situó sustancialmente por encima de la media europea en el período entre 2004 y 2010 (36% en este período, sólo por debajo de la tasa de crecimiento de Irlanda para este tipo las políticas entre los países de la UE-15). En un clima social de relativo optimismo económico, estas medidas representaron un cambio importante respecto a los patrones de actuación clásicos de los Estados del bienestar del sur de Europa, respondiendo a las expectativas de expansión de los programas de protección social entre los votantes socialistas tras casi una década de crecimiento económico y austeridad fiscal impuesta por los gobiernos conservadores del Partido Popular.

Estas reformas expansivas se detuvieron en seco en 2008 tras el estallido de la crisis financiera y su correlato en forma de crisis económica. Ante las crecientes restricciones presupuestarias, los gobiernos españoles concentraron sus esfuerzos en la contención del gasto social, siendo las políticas de nueva creación que respondían a los NRS, las que más directamente sufrieron las consecuencias de dichos recortes. Así, en 2010 Zapatero suprimió la asignación por nacimiento que había introducido dos años antes, no cumplió su promesa de ampliar el permiso parental de 13 a 30 días y redujo la ayuda financiera al alquiler para los jóvenes. Tras la derrota electoral de los socialistas a finales de 2011, el nuevo gobierno conservador de Mariano Rajoy introdujo drásticos recortes en el ámbito del bienestar, entre los que destacan no solo los recortes en sanidad y educación, sino también la significativa reducción de los recursos destinados a la atención a la dependencia, las políticas de cuidado de niños de 0 a 3 o las políticas activas de empleo, comprometiendo seriamente la sostenibilidad financiera de estos programas.

A pesar de la gravedad de las restricciones fiscales y financieras experimentadas por las administraciones públicas españolas, sería un error creer que la lucha contra el déficit público es la única responsable de la reducción de los gastos en protección social en España. Durante los últimos dos años, las decisiones tomadas por el gobierno conservador han actuado sobre los principios básicos de los sistemas de protección social del Estado de bienestar español. Desde la investidura del gobierno de Rajoy, las Comunidades Autónomas han visto como los fondos provenientes del gobierno central se han reducido drásticamente, en lo que podría considerarse una estrategia de “matar de hambre a la bestia” con objeto de obligar a los gobiernos autónomos a reducir el gasto al privarles de los recursos económicos necesarios para su financiación (recursos dedicados en gran medida a la educación la atención sanitaria y los servicios sociales). Esto ha dado lugar a una sustancial disminución de la cobertura de una serie de derechos sociales garantizados hasta la fecha por dichos gobiernos (servicios de atención a la dependencia, prestaciones y/o servicios a las familias, rentas mínimas de inserción, etc.), y ha afectado muy negativamente a la calidad de las prestaciones de dichos sistemas (visible, por ejemplo, en el aumento de las listas de hospitalarias, la falta de aplicación de las medidas previstas en la Ley de Dependencia, etc.), favoreciendo la huida de las clases medias hacia esquemas privados (fenómeno particularmente visible por ejemplo en al ámbito sanitario).

En el ámbito concreto de la sanidad, y mas allá de los recortes presupuestarios, el Sistema Nacional de Salud (SNS) ha experimentado una serie de reformas que invierten claramente la tendencia hacia la universalización de su cobertura (por la expulsión de los inmigrantes en situación administrativa irregular del sistema, el aumento significativo de los co-pagos, etc.), al tiempo que se pretende regresar a los tiempos en que la sanidad estaba vinculada al sistema de Seguridad Social a través de la reintroducción de la categoría de beneficiarios “asegurados” del SNS, lógica organizativa de la que se había logrado alejar gradualmente al SNS desde la aprobación de la Ley General de Sanidad en 1986. Además, al discutir el desarrollo de un catálogo “básico” de prestaciones sanitarias, el gobierno actual abre la puerta a limitar el alcance de los servicios prestados por el sistema sanitario público, y por tanto, al surgimiento de un sistema de aseguramiento privado complementario que reintroduciría una lógica de dualización en el ámbito sanitario entre las personas con recursos (y seguros complementarios) y los grupos más desfavorecidos (que tan solo tendrían acceso al “paquete básico”).

Un segundo conjunto de reformas afectó al ámbito del mercado de trabajo y las prestaciones sociales vinculadas a la participación laboral. A principios de 2012, el nuevo gobierno conservador aprobó nueva legislación que simplifica y abarata el despido de trabajadores. También aborda el sistema de negociación colectiva con el fin de debilitar la influencia de los sindicatos, hacer que las empresas puedan aplicar medidas de flexibilidad interna y reducir los salarios. Bajo la nueva regulación, el autoempleo y otras formas de empleo atípico (en particular los trabajos a tiempo parcial no deseados) han crecido a expensas de los puestos de trabajo estables. Es probable que la flexibilización del mercado de trabajo tenga consecuencias sociales importantes en el largo plazo, especialmente si los trabajadores son cada vez más incapaces de cumplir los criterios para ser elegibles para percibir prestaciones sociales de naturaleza contributiva y adecuado grado de protección. En esta línea, las reformas en el ámbito de la política de pensiones, que han endurecido los requisitos para poder acceder en el futuro a una pensión contributiva, harán que una parte importante de la población no pueda acceder a este tipo de prestaciones por no poder certificar una carrera laboral y contributiva suficientemente larga y/o estable.

España se enfrenta así a un nuevo escenario donde la aspiración a contar con un “Estado de bienestar a la europea” resulta cada vez más inalcanzable. En la actualidad continúa siendo uno de los países de la OCDE donde el impacto redistributivo de la política fiscal es menor, tanto a través de impuestos como de transferencias (véanse los documentos recientemente publicados por el FMI y por la OCDE), ya que representa menos de 10 puntos de la reducción absoluta del coeficiente de Gini. Desde 2008 la desigualdad en España ha estado creciendo a un ritmo nunca visto en Europa desde la era Thatcher. El deterioro del bienestar económico está golpeando con especial dureza a los segmentos más desfavorecidos de la sociedad (las decilas inferiores de la distribución del ingreso, así como a la población de origen inmigrante).

Esta concentración social de los impactos más negativos de la crisis está haciendo que las consecuencias de ésta resulten más aceptables para las clases medias (grandes sectores de las cuáles permanecen relativamente aisladas de estos efectos, o protegidas frente a golpes de mala fortuna). En estas circunstancias, Rajoy se siente legitimado para perseguir una agenda ideológica que pone énfasis en el proceso de gradual desapalancamiento financiero del sector privado, así como en la mejora de la competitividad internacional de la economía española a través de una devaluación interna, dando la espalda al coste que estas medidas tienen para los colectivos más desfavorecidos, así como para la sostenibilidad del Estado del bienestar.

Artículo publicado en Policy Network - The Spanish social model in the crisis yearsPolicy NetworkThe Spanish social model in the crisis years