Inglaterra también quiere: ¿la españolización del Reino Unido?

Artículo publicado en LSE EuroppBlog: The UK should take on board the lessons froms Spain before embracing English devolutionThe UK should take on board the lessons froms Spain before embracing English devolution

El debate constitucional que se está desarrollando en el Reino Unido nos es familiar a todos los españoles. Nosotros también estamos inmersos en nuestro propio debate constitucional, al igual que lo están los belgas y los italianos, quienes nunca han dejado atrás sus propios debates constitucionales. Esto es lo que pasa con los conflictos centro-periferia, nunca desaparecen del todo. Esta presencia continua es parte de su propia naturaleza. Es ingenuo pensar que los conflictos centro-periferia pueden ser resueltos, de la misma forma que es ingenuo pensar que los partidos estatales hacen concesiones a sus periferias rebeldes con la esperanza de apaciguar sus aspiraciones. En los últimos 100 años en Europa, cada vez que partidos estatales en el gobierno han hecho concesiones a los movimientos nacionalistas periféricos, lo han hecho para proteger sus propios resultados electorales a nivel estatal, y conscientes de los riesgos que dichas concesiones representaban en términos de fomentar una nueva ronda de demandas de más descentralización. Como sostengo en Challenging the State: Devolution and the Battle for Partisan Credibility (OUP 2012), la neutralización de la amenaza nacionalista requiere un grado de consenso inter-temporal entre partidos estatales rivales que la propia dinámica de competición electoral impide o dificulta en extremo. Para los partidos estatales rivales, siempre es posible obtener réditos electorales de la manipulación del conflicto centro-periferia en su favor.

Los recientes acontecimientos en el Reino Unido -el referéndum sobre la independencia de Escocia y sus consecuencias- son un ejemplo perfecto de lo que conlleva la descentralización. Seguramente la mayor parte de los británicos, si excluimos a las generaciones jóvenes, han tenido una sensación de déjà vu de finales de los 90 y principios de 2000. La única diferencia es que esta vez se jugaban más de lo que estaba en juego en ocasiones anteriores. Hoy como entonces los líderes políticos utilizan argumentos referidos al déficit democrático que existe en Escocia, a lo injusto de la situación (en anteriores ocasiones la injusticia era para con Escocia y Gales; hoy es hacia Inglaterra), y argumentos en torno a la necesidad de conseguir que la política se acerque a la gente. La descentralización sería la solución a todo ello.

Entre 1979 y 1990, los años de la hegemonía conservadora, los laboristas partidarios de la descentralización denunciaban, con razón, el déficit democrático existente por aquel entonces en Escocia y Gales. El Laborismo galés y escocés se dio cuenta de que a pesar del constante rechazo experimentado por el Partido Conservador en las urnas en las elecciones generales, los votantes de Escocia y Gales estaban condenados a ser gobernados por las mayorías conservadoras en Inglaterra. Al mismo tiempo, el crecimiento del Partido Nacional Escocés (SNP), que también utilizaba argumentos sobre el déficit democrático, amenazaba las mayorías relativas de los Laboristas en Westminster, tan dependientes de los votos de galeses y escoceses. En reacción a esto, los programas electorales del Partido Laborista en 1992 y 1997 expresaron un compromiso firme con un amplio programa de transferencia de competencias a Escocia, Gales y las regiones de Inglaterra.

La descentralización generalizada, que recuerda un poco al “café para todos” en España,era la opción que tenía más sentido, ya que permitía al partido presentar su propuesta descentralizadora como un beneficio para el país en su conjunto y no como una concesión a los nacionalismos periféricos. La descentralización generalizada, además, daba credibilidad al compromiso del Nuevo Laborismo de Blair de profundizar en la democracia británica y acercar la política a los ciudadanos. Al mismo tiempo, extender la descentralización a las regiones inglesastenía una clara ventaja partidista para el Laborismo: el partido era proporcionalmente más fuerte electoralmente que el Partido Conservador en las regiones del norte de Inglaterra (Noreste, Noroeste, Yorkshire y Humber). Por lo tanto, en caso de extender la descentralización a las regiones inglesas, el Partido Laborista podía contar con mantener algunos reductos de poder regional en el norte para compensar la más que probable hegemonía electoral de los conservadores en las regiones del sur (East Anglia, Sur-Este y Sur-Oeste).

Sin embargo, después de la victoria arrolladora del Partido Laborista en 1997, la devolución a las regiones inglesas, en contra de las promesas electorales de los laboristas, se pospuso por otros cinco años y, cuando finalmente se inició, le faltó ambición. La propuesta laborista para descentralizar Inglaterra puso como condición que los parlamentos regionales sólo se debían establecer en respuesta a una demanda desde abajo. Hoy sabemos que esta postura fue un gran error estratégico. Es cierto que, en aquel momento, había una buena razón partidista para hacerlo así, ya que esta condición sólo favorecía a los laboristas y perjudicaba a los conservadores. El cálculo de los laboristas era que sólo las regiones del norte de Inglaterra, en las que el partido era mayoritario, pedirían la descentralización pero, permítanme la expresión coloquial, les salió el tiro por la culata. En el referéndum de 2004 celebrado en el noreste de Inglaterra los ciudadanos de la región rechazaron establecer un parlamento y un gobierno regionales y, como resultado, la cuestión de la descentralización inglesa continuó sin resolverse por unos cuantos años más. Tras los resultados del referéndum en Escocia esta cuestión ha vuelto al centro del debate político con fuerzas renovadas.

El argumento en torno a la injusticia de la situación presente hacia Inglaterra es contundente y difícil de negar, y es de sobra conocido que el agravio comparativo entre regiones de un mismo país es el alimento que nutre los conflictos entre el centro y la periferia. Nosotros, los españoles, lo sabemos bien. No hay nada sorprendente en que la cuestión de la descentralización inglesa haya resurgido precisamente ahora. Es un tema demasiado atractivo electoralmente como para dejarlo pasar.

La devolución a la británica siempre fue una criatura extraña. A diferencia de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, Inglaterra no tiene su propio parlamento regional. Inglaterra se gobierna desde Westminster, lo que significa que los diputados elegidos en las circunscripciones de Irlanda del Norte, Escocia y Gales intervienen y deciden sobre los asuntos que conciernen sólo a Inglaterra mientras que los parlamentarios elegidos en circunscripciones de Inglaterra no pueden intervenir en los asuntos descentralizados de Irlanda del Norte, Escocia y Gales. La injusticia hacia Inglaterra inherente en esta situación puede ser fácilmente utilizada con fines electoralistas y los intereses partidistas de conservadores y laboristas, hoy como en 1997 y 2004, juegan un papel fundamental en el proceso de descentralización.

Existen cuatro opciones fundamentales que están siendo debatidas como “soluciones” a la cuestión del problema inglés: una constitución federal con Inglaterra como cuarta nación, la devolución de poderes a las ocho regiones inglesas, excluir a los parlamentarios norirlandeses, escoceses y galeses de votar en asuntos que conciernen solo a Inglaterra (“Votos ingleses para leyes inglesas” o EVEL en inglés) y la reforma de la Cámara de los Lores para que sea una cámara de representación territorial. Muchos diputados conservadores están a favor de EVEL; otros, como el diputado conservador John Redwood, prefieren la solución federal con Inglaterra como cuarta nación. James Wharton, diputado conservador de Stockton del Sur, declaró el 22 de septiembre que EVEL es “un deber y un mínimo”. EVEL, por lo tanto, se considera más como un primer paso en el camino hacia la resolución de la cuestión inglesa que como la aspiración final. Desde un punto de vista partidista, tanto EVEL como un parlamento inglés son opciones que beneficiarían a los conservadores, ya que tienen una mayoría de votos en Inglaterra, pero ninguna de las dos “soluciones” parece garantizar un acuerdo estable.

El liderazgo del Partido Laborista, en cambio, se está mostrando reacio a participar en el debate, y esto está generando tensión en el interior del partido. Un grupo de parlamentarios laboristas en Westminster está presionando para que se cree el partido laborista inglés, con voz propia para los asuntos de Inglaterra en el grupo parlamentario laborista . El pasado 22 de septiembre The Guardian citaba a Ben Bradshaw, diputado laborista por Exeter, diciendo que el partido tenía que dejar “claro que estamos luchando por Inglaterra”, a lo que añadió: “Tenemos que tener claro que nuestra constitución está basada en un desequilibrio y una injusticia ”. John Denham, diputado laborista por Southampton, escribió en su blog el 19 de septiembre: “El desafío es asegurarse de que todos tenemos un poco de lo mismo”, refiriéndose a autonomía regional para gobernar.

El Partido Laborista se enfrenta a un desafío de enormes proporciones en el escenario post-referéndum. Durante años ha ido perdiendo su hegemonía sobre el electorado escocés aunque los votos escoceses siguen siendo claves para los escaños del partido en Westminster. Por un lado, si quiere dejar de perder votos hacia el SNP, el Partido Laborista debe cumplir su promesa de aumentar el nivel de descentralización en Escocia. Por otro lado, debe actuar de forma preventiva en Gales y mover ficha antes de que Plaid Cymru decida jugar la carta del victimismo galés en el reparto de la tarta de la descentralización. Y todo esto lo tiene que hacer a la vez que se enfrenta a la voz emergente del laborismo “inglés” en el interior del partido. Apoyar EVEL o un estado federal con Inglaterra como cuarta nación sería una estrategia suicida para el Partido Laborista. La única esperanza de los laboristas es presionar por una descentralización generalizada a las regiones inglesas, una oportunidad que tuvieron en sus manos en 1997 y que torpemente dejaron escapar después de años de juguetear con la idea.

Es evidente que una lógica estrictamente partidista, conservadora y laborista, conducirá la situación actual hacia una crisis constitucional, que en última instancia beneficiaría a los nacionalistas periféricos y al UKIP. Incluso podría abrir un nicho electoral del que se podrían aprovechar nuevos partidos con una agenda regionalista (si el SNP, Plaid Cymru y el UKIP han podido crecer electoralmente a pesar de los obstáculos del sistema electoral británico, ¿por qué no podrían hacerlo otros?). A este respecto, los líderes políticos del Reino Unido deberían tener en cuenta la experiencia de España con la descentralización, y algunas de las lecciones que nos ha enseñado. Veamos las tres que pueden ser más importantes por sus implicaciones en el caso británico.

La primera lección es que los acuerdos constitucionales no son estables si se basan exclusivamente en intereses partidistas. La crisis catalana en España da buena fe de ello. La segunda lección es que la descentralización generalizada española (a diferencia de lo que habría sido una descentralización parcial en Cataluña, Galicia y País Vasco) ha dado beneficios electorales a los partidos estatales durante muchos años. Hasta que la Gran Recesión barrió los apoyos electorales del PP y el PSOE, la concentración del voto en torno a los dos grandes partidos en España en elecciones generales ha sido muy considerable, al tiempo que ambos partidos fueron capaces de construir bastiones regionales de poder que servían de consuelo cuando estaban estaban fuera del gobierno central.. El Partido Laborista y el Partido Conservador deben tomar nota de que ambos tienen algo que ganar mediante la extensión de la descentralización a las regiones inglesas, y mucho que perder si intentan que sólo su partido salga beneficiado de un nuevo acuerdo constitucional. La tercera lección no es una lección sino un contrafáctico: No sabemos lo que hubiera pasado en España si el Senado se hubiera reformado para convertirse en una cámara de representación territorial. La democracia española sin duda habría sido menos mayoritaria de lo que ha sido, aunque no está claro si eso habría sido para bien o para mal. Si hubiera existido un Senado en el que Cataluña habría estado representada como territorio constituyente, ¿estaría ahora Cataluña movilizada en torno a un referéndum de independencia?