ENTREVISTA | GUILLEM LÓPEZ-CASASNOVAS, ECONOMISTA

“El gasto social crece por acumulación, pero no se prioriza, ni se identifican necesidades ni se evalúa su equidad”

Seis de cada diez euros de los Presupuestos Generales del Estado se destinan a gasto social. En Canarias, dos de cada tres van a Sanidad, Educación y Derechos Sociales. Y las partidas en estas áreas aumentan año a año. Sin embargo, ¿qué sabemos de su eficiencia y equidad? “Estamos creciendo por acumulación. Lo máximo que puede pasar es que una partida no crezca, se mantenga, y otras crezcan mucho más, pero no hay ni priorización, ni identificación de necesidades ni evaluación. Se da por bueno que lo que ya se gastaba está justificado. Y eso es incorrecto”, advierte el doctor y catedrático de Economía Guillem López-Casasnovas, exconsejero del Banco de España, uno de los autores del Libro Blanco para la Reforma Tributaria y, desde este verano, presidente del Consejo Asesor en Política Económica de la Generalitat de Catalunya.

López-Casasnovas departió recientemente en la Universidad de La Laguna (ULL) sobre la incidencia redistributiva del gasto social en España, en una conferencia organizada por el Instituto Universitario de Desarrollo Regional. “Como decía (Enrique) Fuentes Quintana (un influyente economista de la segunda mitad del siglo XX), del gasto hay que conocer sus apellidos. Hay que mirarle el ADN, la genética, para ver si vale lo que cuesta”. Y ello comprende considerar los costes y los beneficios, analizar tanto la eficiencia y la equidad de las partidas, si cumplen su función y si favorecen a quien realmente lo necesita, como la forma en que se financia.

No se trata, precisa el economista menorquín, de utilizar esos argumentos para disminuir el gasto social, sino para pulsar “las dinámicas”, para “fijar prioridades”. “Hay que pensar en qué se va a gastar cada euro que se incrementa”. Y, para ello, incide en la necesidad de contar con agencias de evaluación independientes. En especial, en lo que concierne a la sanidad. “Si a la capacidad que tiene el gasto sanitario de crecer tanto en tecnología, en conocimiento, como en volumen, por el crecimiento demográfico, no se le pone orden, puede acabar arrastrando al resto de partidas del gasto social que son incluso más redistributivas que las de salud”, explica el experto en una entrevista con Canarias Ahora.

López-Casasnovas es uno de los impulsores del manifiesto firmado hace un año por 300 expertos para reclamar la creación de una agencia sanitaria independiente, al estilo del National Institute for Health and Care Excellence (NICE) del Reino Unido, que evalúe las tecnologías, medicamentos y tratamientos para optimizar los limitados recursos y priorizar aquellos que generen una mayor ganancia en términos de salud. El objetivo planteado por los especialistas es que esta agencia sugiera a la administración las prioridades de financiación pública sobre la base de la evidencia científica y el criterio de coste-efectividad y que, en caso de rechazo, obligue al poder político a explicar el por qué de esa negativa.

Según el economista, en el sistema sanitario no se suele visualizar el coste de oportunidad. Es decir, aquello a lo que se renuncia cuando se adopta una decisión económica. “Cuando se financia una determinada terapia o tratamiento, se piensa en el paciente individual, pero no se lee en clave de cuántos otros pacientes podrían beneficiarse si, en vez de gastarse en eso, se gastase en otra cosa. ¿Está justificado que gastemos en esa terapia o en ese tratamiento cuando en otros que afectan al bienestar no gastamos?”

El catedrático señala que algunas políticas de prevención, de inversión en salud que genera retornos a largo plazo, más que a corto plazo, no ganan terreno porque “se destina todo a gasto corriente”; que los gastos de educación sanitaria “nunca se acometen” o que, en relación con el sistema de Dependencia, “como hablamos de atención sociosanitaria y a lo sanitario se le da más importancia que a lo socio, nunca se acaba de construir esa cuarta pata del Estado del Bienestar”.  

En Canarias, a pesar del incremento del gasto sanitario público en los presupuestos de los últimos años, también está creciendo el aseguramiento privado de salud. “Si el catálogo público, lo que financiamos, está muy priorizado y objetivado terapéuticamente, esto es un problema menor. Si quieres una segunda opinión, la pagas. Es normal en una sociedad desarrollada que exige mucho de su sistema de salud” y donde entran en juego elementos ajenos a la “objetividad terapéutica”, como “la calidad percibida”.

Pero si ese catálogo “no está bien estructurado”, si las listas de espera crecen “sin una priorización, sino que el primero que llega es el primero servido”, se genera “una inquietud que, bien acondicionada por el marketing de la sanidad privada, puede mejorar bastante la suscripción de pólizas de aseguramiento”. “Lo que no es normal, añade, ”es que, ante la avalancha de cosas nuevas que se nos vienen, el sector público tenga una actitud relativamente pasiva de incapacidad de priorizar, de poner orden, de enfrentarse a los costes de oportunidad sociales que todo gasto sanitario público comporta“.

No solo el gasto

López-Casasnovas insiste en que hay mirar los dos lados del presupuesto a la hora de evaluar si una determina partida social redistribuye de forma adecuada los recursos. “Cuando aumenta el gasto sanitario, primero hay que ver en qué, no es lo mismo que crezca en atención primaria que en especializada, que se refleje en un incremento de la compra de medicamentos que en la apertura de centros de salud en zonas rurales. Sin saber esto, no se puede saber cuál es la incidencia redistributiva”.

Pero el análisis no acaba ahí. “Aunque se consiga esa redistribución por el lado del gasto, porque se ha afinado mucho, hay que mirar luego cómo se financia, porque es probable que ese euro que cuesta tanto levantar, incrementar, venga con un marchamo de regresividad porque se haya subido el IVA o los impuestos especiales. Por tanto, hay que estar muy seguro de que la regresividad que introduces en el lado de los ingresos la compensas de sobras con la progresividad que logras con el gasto”, explica.

Si se financia a través de impuestos indirectos (como el IVA o los que recaen sobre determinados bienes como los hidrocarburos o la electricidad) “se introduce regresividad” porque se carga en mayor proporción a las rentas bajas, les supone un mayor esfuerzo. Si se aumentan los ingresos por la vía de los impuestos directos también se corre un riesgo. “Ahora mismo, las rentas de trabajo (los ingresos laborales) están peor tratadas que las rentas de capital (rendimientos financieros, intereses, arrendamientos…), porque si presionas mucho el capital, si lo gravas mucho, se deslocaliza”.

Son las dos variables a tener en cuenta. “Si se gasta de modo indiscriminado y se ingresa a través de impuestos indirectos o de la nueva imposición, que es la que trata mejor a las rentas del capital que a las del trabajo, puedes acabar teniendo un impacto regresivo sobre el bienestar de la ciudadanía”, resume en relación con este punto el catedrático.

López-Casasnovas apunta que cuando se habla de gasto social se suele enjuiciar la diferencia entre la desigualdad antes y después del incremento de esa partida. Por ello, “aparenta que las pensiones son el elemento más redistributivo del sistema. Pero esto es erróneo, las pensiones son redistributivas por volumen, porque pillan el 12% del PIB, pero por euro gastado no son las más redistributivas. La vivienda lo es mucho más”, sostiene el catedrático, que remarca que cuanto más selectivos y menos universales sean los gastos sociales, “cuanto más apunten a los beneficiarios”, más incidencia redistributiva tendrán. “Si un gasto en vivienda lo enfocas a los jóvenes que no superen unos determinados ingresos, estás orientando ese euro muy a la persona más necesitada. Si lo desparramas en política universal, llega muy poco y tanto a ricos como a pobres”.

Equidad intergeneracional

En la conferencia en la Universidad de La Laguna el exconsejero del Banco de España también habló de la ruptura del “pacto intergeneracional”. “España es uno de los países que reiteradamente, incluso cuando la economía iba bien, gasta lo que no ingresa. Como no quieres o no puedes exigir más cumplimiento fiscal, vas a déficit supuestamente por cuestiones de equidad. No quieres dejar de gastar, pese a que no ingresas, porque piensas que lo que gastas está bien gastado”. El problema es que “la deuda que se genera está dificultando la equidad intergeneracional de los más jóvenes que, antes de pagar sus propios gastos corrientes, tendrán que hacer frente a los costes financieros” de la deuda pública que se está generando y que “pueden llegar fácilmente a un 150% del PIB”.

“No tiene lógica redistribuir en favor de una generación cuando es obvio que el coste financiero de la deuda que dejas para muchas otras generaciones hay que asumirlo”. En este sentido, aboga por gravar tanto el patrimonio como las sucesiones. “Tiene sentido cuando las rentas de capital están siendo mejor tratadas que las de trabajo. Si no gravas el flujo (el rendimiento del capital), gravas el stock (los bienes). Lo dice hasta The economist. El de sucesiones es un impuesto que legitima el sistema capitalista, porque es la única manera de demostrar que el sistema es meritocrático, que nadie sale con una ventaja o un hándicap que deslegitime lo conseguido”.

El ejemplo de Países Bajos

Para López-Casasnovas, el modelo de Países Bajos es un ejemplo a seguir. “Aparte de sus mecanismos de evaluación, cada vez que hay una propuesta de presupuestos, de partida de gastos, hay una agencia que no es pública donde se evalúan los efectos de las políticas en términos de cómo se va a financiar (mirando los dos lados del presupuesto) y qué impacto tendrá a futuro”. Además, el gasto social “se integra bastante bien”, sin la “parcelación departamental” que existe en España. “Lo social va de la mano de las políticas de vivienda, de mercados de trabajo y de salud. Lo sociosanitario, incluso el trato de la Dependencia, se vigila desde el propio sistema de protección social, sanitaria, de seguridad social. Hay una integración mucho mayor de las partidas de gasto”.

“Si quieres separar eso porque hay una dinámica antigua y cada departamento tiene su propia lógica, tienes que hacer que en los departamentos más importantes alguien evalúe el gasto. Es lo que pasa en el Reino Unido, que tiene muy departamentalizados los gastos pero que, en lo sanitario, donde se libran partidas muy importantes, tienen una agencia (NICE) que prioriza y revisa el gasto en salud”, concluye el catedrático.