Canarias afronta estos días el segundo intento integral de modificación en las Cortes Generales de la que puede considerarse su carta magna, solo cambiada desde su aprobación inicial (se produjo en 1982) en el año 1996, en este caso de forma puntual y para elevar el ámbito competencial. A partir del 16 de septiembre de 2006, hubo otro intento, pero resultó fallido en 2007.
Diez años después, se activa la nueva propuesta de reforma, con su admisión a trámite ya aprobada en el Congreso el 13 de diciembre pasado (sin el apoyo de Podemos y Ciudadanos). Este texto reproduce en gran parte los elementos centrales de la reforma arrinconada en 2007 por la Cámara Baja. Pero ¿cuáles son las diferencias más notables entre el texto ahora sugerido por las Islas (de marzo de 2015) y el Estatuto vigente (1982 y los cambios de 1996)?
El 13 de diciembre de 2016, por cierto, martes, ya se ha consagrado, para bien o para mal y con todos los matices posibles, como hito en la aún breve historia de la Comunidad Autónoma de Canarias. Ese día, el pleno del Congreso dio vía libre a la tramitación de la reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas (aprobado en 1982 según el artículo 151 de la Constitución Española), la carta magna del Archipiélago, a partir de la propuesta de modificación que se había ratificado en la Cámara regional el 26 de marzo de 2015, con otra estructura de grupos parlamentarios y con Paulino Rivero, entonces de CC, aún como presidente; esto es, en la legislatura justo anterior a la actual de Fernando Clavijo.
En ese momento, la propuesta de reforma que apoyó el Parlamento de Canarias con mayoría cualificada (3/5 partes de los diputados) salió adelante con los votos de CC y PSOE, con pacto en el Gobierno regional, y obtuvo el rechazo del PP. El grupo mixto, con NC y el PIL en su seno, se abstuvo. Entonces no estaba presente Podemos ni Ciudadanos.
Ese texto, muy parecido en cuestiones esenciales a la propuesta fallida de reforma que se aprobó el 13 de septiembre de 2006 en la Cámara regional (el que se cursó ante las Cortes y se arrinconó o falleció en 2007), es el que ahora ha tomado en consideración el Congreso, paso previo al intento de aprobación definitiva por las Cortes Generales, lo que significará la aprobación de una ley orgánica y, por lo tanto, requiere mayoría cualificada.
En este caso, la toma en consideración salió adelante gracias a los apoyos del PP, que antes lo había rechazado en Canarias, del PSOE, de CC, de NC y del PNV… Contó con los noes de Podemos y Ciudadanos.
El primero de estos dos partidos no estaba en el Parlamento de Canarias cuando se consolidó esa propuesta de reforma, en marzo de 2015, pero ahora sí. Ciudadanos, ni antes ni ahora, pero cuenta con respaldo electoral de consideración en el Archipiélago, aunque sin escaños regionales debido a lo exigente del régimen electoral canario.
Tras la única reforma de la carta magna canaria nacida en 1982, la puntual para ampliar competencias de 1996, las Islas se vuelven a enfrentar a un proceso complejo y largo con el objeto de tener su norma principal y básica adaptada a los nuevos tiempos, como así lo aseguran sus principales promotores políticos: CC, PP y PSOE.
Veamos en adelante qué es lo que esconde ese futuro texto legal, en qué consiste, aunque solo sea a partir de una análisis parcial, y qué aspectos se subrayan como nuevos.
Sobre el preámbulo
El preámbulo recogido en esta propuesta de reforma del Estatuto expresa los fundamentos y los objetivos que explican el proceso de modificación en el ámbito autonómico. En él se destaca, a modo de recordatorio histórico, el valor de las peculiaridades que caracterizan el singular modelo socioeconómico e institucional implantado por la Corona de Castilla, después de la conquista de las Islas, con el fin de favorecer el desarrollo del Archipiélago y cuyos fundamentos primarios han sido y son la lejanía y la situación geoestratégica en el Atlántico.
Ese modelo ha sido el fruto del diálogo entre Canarias y el Estado, que ha aceptado la necesidad de aprobar un amplio abanico de medidas especiales que satisfagan las singulares necesidades del Archipiélago.
Los diversos problemas sociales, económicos, políticos y jurídicos que han acontecido en Canarias originados -o en su caso agravados- por la insularidad y la lejanía respecto al continente europeo han sido superados gracias a las medidas especiales, de diversa naturaleza, que han dado lugar a figuras económico-tributarias y político-institucionales únicas en España y en la Unión Europea (UE).
En coherencia con ese planteamiento general, el preámbulo advierte que el nuevo Estatuto de Autonomía responde, entre otros, a varios fundamentos clave:
- El respeto al peculiar acervo institucional y económico del que históricamente ha disfrutado Canarias en el seno de España.
- El objetivo de la modulación de determinadas políticas públicas para su adaptación a las especiales condiciones del Archipiélago.
- La protección y garantía del Régimen Económico y Fiscal (REF) frente a cualquier reforma que se pretenda llevar a cabo por parte del Estado.
Disposiciones generales
La primera novedad que se detecta en esta parte es que se define a Canarias como un “archipiélago atlántico”, con una “identidad singular basada en sus circunstancias geográficas, históricas y culturales”, y que ha ejercido el “derecho a la autonomía como nacionalidad” para constituirse en comunidad autónoma.
En otro artículo de esta sección, se introduce una notable novedad, pues se consagra en la norma institucional básica el valor de la lejanía, la insularidad y la ultraperificidad de Canarias como factores que obligan al Estado, en el ámbito de sus competencias, a adaptar sus decisiones políticas, normativas, financieras y presupuestarias a las particulares necesidades de las Islas (este reconocimiento específico ya se halla en el Tratado de la UE).
En este caso, se trata de una modulación que adopta especial relevancia en el ámbito de los transportes, las telecomunicaciones, el mercado interior, la energía, el medio ambiente, los puertos y aeropuertos, la inmigración, la fiscalidad, el comercio exterior, el abastecimiento de materias primas y las líneas de consumo esenciales, así como la cooperación al desarrollo de países vecinos.
A todo esto se une que, dentro de la definición del ámbito territorial que fija el texto del futuro Estatuto, se incluye el mar que rodea las Islas, aunque no el espacio aéreo, como sí se pretendía en el texto de septiembre de 2006.
La propuesta de reforma actual se completa en este título preliminar con la descripción de los símbolos de la Comunidad Autónoma de Canarias, donde se recuerda que el Archipiélago podrá tener un himno propio previa regulación por ley y además que su festividad institucional se celebra el día 30 de mayo, como ocurre en la actualidad.
Instituciones propias
En relación con el capítulo de la institución del Parlamento, la novedad más significativa se localiza en la definición del régimen electoral preciso para determinar la composición de la Cámara:
- El sistema electoral será el de representación proporcional.
- El número de diputados no será inferior a cincuenta ni superior a setenta.
- Las circunscripciones electorales podrán ser de ámbito autonómico, insular o ambas. Todas las islas, El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, constituyen una circunscripción electoral por separado.
- Se establecerá el porcentaje mínimo de votos que deben obtener las listas electorales para acceder al reparto de escaños (abierto a su desarrollo por ley).
- A ninguna circunscripción insular se le podrá asignar un número de diputados inferior a otra que tenga menos población de derecho
Respecto a los cabildos, se atribuye el carácter preceptivo a los informes de la Comisión General de Cabildos Insulares cuando se tramiten asuntos que afecten al régimen jurídico y competencial de esas instituciones públicas o bien de las diferentes islas en el Parlamento de Canarias.
Luego, relacionado con las funciones del presidente del Gobierno de Canarias, se introduce la regulación de la potestad del presidente para disolver el Parlamento Autónomo de forma anticipada, lo que constituye una de las aportaciones más destacadas de la citada propuesta de reforma, pues dicha potestad no la contempla la norma hoy vigente, pese a esta representar una de las notas definitorias de los sistemas parlamentarios. También estaba en la propuesta abortada de 2006.
Relaciones y acción exterior
La propuesta actual define mucho mejor el marco estatutario de la proyección exterior de Canarias y precisa qué instrumentos se pueden utilizar para relacionarse con el Estado y otras comunidades autónomas, con la UE, con organizaciones de carácter internacional y en el desarrollo de acciones de cooperación al desarrollo.
Se prevé que el Ejecutivo autonómico pueda ejercer la acción exterior en el ámbito de sus competencias y en defensa del interés general. Esta labor la llevará a cabo fomentando las iniciativas dirigidas a facilitar la cooperación en aquellos países o territorios donde existan comunidades de canarios, o de sus descendientes, así como en los países vecinos y otras regiones ultraperiféricas, en alusión, por ejemplo, a la cercana África y América. Asimismo, el Gobierno de Canarias, a través de sus oficinas en el exterior, promoverá la proyección de las Islas.
El posible Estatuto también permitiría que el Ejecutivo autonómico forme parte, en todo caso, de las delegaciones españolas ante la UE cuando se debatan cuestiones que afecten a la condición ultraperiférica del Archipiélago, algo que, de alguna manera, ya se permite, al menos en el ámbito agropesquero.
La reforma del estatuto
En el título que la propuesta dedica a establecer la regulación del procedimiento para la reforma del texto estatutario, se mantiene prácticamente lo definido en el modelo de 2006; esto es, la previsión de un referéndum como requisito para la aprobación final de futuras reformas. Se advierte que esta reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento de Canarias por mayoría de tres quintos de sus miembros, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores.
Además, la propuesta introduce la posibilidad de reformar el Estatuto de Autonomía mediante un procedimiento abreviado. Esta acción solo se podrá llevar a cabo cuando la pretendida reforma afecte en exclusiva al contenido del capítulo II (Derechos y deberes) del título I.
Disposiciones adicionales
El futuro Estatuto contiene varias disposiciones adicionales en virtud de las cuales se abordan de forma concreta cuestiones que no han quedado definidas en los títulos anteriores.
Una disposición, la primera, establece la relación de tributos cedidos a la Comunidad Autónoma: el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, los tributos sobre el juego, el Impuesto Especial sobre la Cerveza, el Impuesto Especial sobre Productos Intermedios, el Impuesto Especial sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, el Impuesto Especial sobre la Electricidad y aquellos que en el futuro acordaran las Cortes Generales.
Otra incide, la segunda, sobre la Agencia Tributaria de Canarias, cuyas funciones serán la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los tributos propios de la Comunidad Autónoma, de los derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y de los cedidos por el Estado. Todos corresponderán a la Agencia Tributaria de Canarias.
Además, al margen de las previsiones que en su caso establezca la ley autonómica sobre su organización y funcionamiento, la Agencia Tributaria de Canarias también podrá realizar la gestión de tributos de ámbito local, a través de un convenio con la entidad correspondiente.
En relación con las modificaciones tributarias que se pudieran originar en el futuro, hay una disposición adicional, la tercera, que plantea que “no se producirá ninguna aminoración de la participación de Canarias en los ingresos del Estado como consecuencia de la supresión por ley de un impuesto estatal que fuera aplicable en el ámbito de la Comunidad Autónoma”.
También hay una disposición adicional, la cuarta, que regula la Comisión Mixta de Transferencias, cuya finalidad consistirá en transferir a la Comunidad Autónoma las funciones y atribuciones que le correspondan con arreglo al Estatuto de Autonomía.
Otras disposiciones adicionales se ocupan de cuestiones de carácter institucional. En este sentido, una, la quinta, determina que la sede de la delegación del Gobierno del Estado se radicará en la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria.
Disposición transitoria única
El posible Estatuto contiene una disposición transitoria única, la que establece el régimen electoral aplicable en tanto no se apruebe la ley autonómica prevista en esta misma propuesta. La citada disposición transitoria fija el número de Diputados del Parlamento de Canarias, que será de sesenta, cuya distribución se llevará a cabo atendiendo al siguiente reparto: tres corresponden a El Hierro, siete a Fuerteventura, 15 a Gran Canaria, cuatro a La Gomera, ocho a Lanzarote, ocho a La Palma y 15 a Tenerife. Es como está ahora.
Igualmente, la misma disposición transitoria determina las barreras electorales: el 15% de los votos válidos para la circunscripción insular o el 3% de los votos válidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autónoma.