Por qué limitar la compra de vivienda a extranjeros no es imposible, pero sí muy complicado y de dudosa efectividad

La región de Flandes, que comprende principalmente la mitad norte de Bélgica, aprobó en 2009 un decreto que supeditaba la compraventa de viviendas en determinados municipios a un requisito específico en virtud del cual dichos inmuebles solo podían venderse, alquilarse durante más de nueve años o cederse a cambio de un canon a quienes, según el dictamen de una comisión de evaluación, tuvieran una “vinculación suficiente” con la localidad en la que residen.

El Gobierno de la zona aprobó esa norma para evitar la exclusión del mercado inmobiliario de la población con menos recursos. El sindicato nacional de propietarios del país, ciudadanos particulares y hasta 35 empresas presentaron recursos. El Tribunal Constitucional belga preguntó al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) si la misma podía ampararse bajo el concepto del interés general y si era necesaria y proporcional para alcanzar su objetivo, este es, el de proteger a las personas más desfavorecidas. En 2013, la Justicia europea dictó sentencia. Y, en resumidas cuentas, consideró que el decreto violaba los tratados comunitarios relativos a libertad de circulación y residencia, pero no cerró la puerta por completo. 

El TJUE falló que la exigencia de un “vínculo suficiente” con el municipio, que en este caso se refería simplemente a una relación profesional, familiar, social o económica entre el comprador o arrendatario y la localidad, no podía justificarse sobre la existencia de un interés general dado que los criterios previstos en el decreto beneficiaban no solo a la población con menos recursos, sino también a otros residentes. El régimen de autorización previa era demasiado amplio y, por tanto, no podía defender por sí mismo una excepción a las libertades de la UE.

Joan David Janer, profesor titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de las Islas Baleares (UIB), entiende entonces que el elemento clave a la hora de justificar posibles restricciones al acceso a la vivienda por parte de extranjeros, como ha planteado ahora el Gobierno canario, reside en una justificación “muy cuidadosa” de que la medida persigue satisfacer el interés general, lo que “implica una argumentación basada en criterios objetivos (…) previamente establecidos” y proporcional entre la limitación de las libertades y los objetivos perseguidos.

“En todos los casos planteados hasta ahora [como el de Flandes], lo que ha dicho el TJUE es que la proporcionalidad entre la medida adoptada y el objetivo perseguido no se respeta porque no se ha justificado suficientemente por qué los poderes públicos han decido adoptar esta disposición tan restrictiva”, explica Janer en una entrevista telefónica. “Una cosa puede ser el clamor popular, pero en este caso tiene que haber datos e informes que pongan de manifiesto que el encarecimiento de las casas está vinculado con la compra por parte de extranjeros. Y que esta medida la apruebas después de que otras, quizá no tan restrictivas, no hayan funcionado”.

Baleares y Canarias, las dos comunidades donde esta posibilidad ha estado encima de la mesa, son los territorios más golosos para los extranjeros. Ellos compran una de cada tres casas en la primera y poco más de una de cada cuatro en la segunda. El dato no es baladí porque, aparte de que ha aumentado en la última década, las viviendas que adquiere la comunidad extranjera, en especial la no residente, son más caras (2.715 euros por metro cuadrado, promedio en España) que las que obtienen los nacionales (1.580 euros), según el último informe del Consejo General del Notariado.

La tensión del mercado inmobiliario en ambos archipiélagos provocó que el coste medio de una residencia creciera más de un 12% en 2022 con respecto al año anterior, el doble de la variación nacional (6,7%), de acuerdo con el Registro de la Propiedad. Estudios recientes han vinculado la presión ejercida por las inversiones extranjeras inmobiliarias con la subida de precios, por lo que parece claro que pararles los pies a los extranjeros habilitaría, como mínimo, más casas a los locales, aunque habría que ver de qué tipo.

El problema, matiza Janer, es que la política de vivienda en dichas autonomías ha sido “raquítica”. Canarias y Baleares ocupan los últimos puestos en cuanto a la construcción de viviendas sociales en los últimos 40 años con respecto al total de edificaciones residenciales levantadas. La primera ha gastado 44,1 euros anuales por habitante en esta materia y la segunda, apenas 23,3 euros, según el Observatorio de Vivienda y Suelo, muy lejos de lo registrado por Navarra (211,6 euros), que encabeza con creces la tabla. Además, ninguna de las dos ha planteado medidas previas a limitación, como gravar fiscalmente inmuebles vacíos o aplicar un impuesto exclusivo a hogares con un valor estimado de venta superior a un importe determinado.

Esto último es clave porque en el caso de Flandes, el TJUE recalcó que “otras medidas menos restrictivas” que una prohibición de facto, como la propuesta en el decreto citado, “pueden responder al objetivo perseguido” de beneficiar a la población más desfavorecida. Mencionó la posibilidad de disponer primas a la adquisición u otros tipos de subvenciones específicamente concebidas en favor de las personas con menos recursos para permitir que estas puedan comprar o arrendar casas. El profesor de la UIB cree que la jurisprudencia europea invita a pensar que limitar la compra de vivienda a extranjeros tiene que ser el “colofón” de un conjunto de “políticas serias” que, hasta el momento, no han sido implantadas.

En caso de aprobarse, ¿sería efectiva?

Aunque hay varios casos a nivel comunitario, como Dinamarca, donde se restringe la adquisición de segundas residencias a extranjeros, o Malta, que pide un mínimo de cinco años de estancia legal para hacerse con una segunda casa, lo cierto es que tanto uno como otro estado cuentan con dichas restricciones desde el momento en que entraron en la UE. Lo negociaron antes de adherirse. Hacerlo después, sin embargo, no ha sido sinónimo de éxito.

Alejandro Inurrieta, doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Complutense de Madrid (UCM), exasesor del Ministerio de Economía en el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) y expresidente de la Sociedad Pública de Alquiler, cree que la medida “no solucionaría nada”. El experto opina que el problema de la vivienda, grosso modo, “no viene expresamente porque los extranjeros compren más o menos casas, sino porque no hay vivienda social y pública asequible”. En clave canaria, destaca la “presión” del turismo y hace referencia a la ley que sanciona por no ceder tu apartamento a un explotador turístico.

Inurrieta asegura que “no hay una evidencia empírica suficientemente relevante como para decir que esa medida puede ser útil” y añade que puede llegar a ser “populista”, sobre todo en un contexto como el actual, en el que Canarias está en plena convulsión por la masificación turística y el Gobierno regional, liderado por Fernando Clavijo (Coalición Canaria), “se ha asustado un poco y ha recuperado algo [lo de limitar la compra a foráneos] que suena bien para algunas personas”, pero cuyos resultados no han sido especialmente esperanzadores allá donde se ha aplicado.

Canadá prohíbe a los extranjeros comprar viviendas desde 2023. El veto se impuso inicialmente por dos años, pero se ha prorrogado dos cursos más, hasta diciembre de 2026, con el objetivo de enfriar el mercado inmobiliario y mejorar la asequibilidad de los inmuebles entre los canadienses partiendo de la premisa que los extranjeros podrían haber sido uno de los culpables de que los precios se hubieran disparado. Un año y medio después, todo sigue igual (o peor), describe por correo electrónico Diana Mok, profesora asociada de Bienes Inmuebles en la Universidad de Guelph, en Ontario (Canadá).

La experta enumera varias razones que explican por qué ocurre esto: los extranjeros representan alrededor del 4-6% del total de propietarios de viviendas en el país, una cifra “insignificante” en comparación con el volumen de transacciones que se realizan cada año y que “están haciendo subir directamente los precios”. Por otro lado, “no hay pruebas suficientes” que demuestren que las casas compradas por foráneos son más caras que las adquiridas por los nacionales. La realidad canadiense es radicalmente distinta a la canaria o balear en este sentido. Pero la “mayor duda” de Mok reside en el “objetivo equivocado” de la prohibición.

Ella sostiene que extranjeros y capital extranjero son “dos entidades diferentes”. Y aunque es “relativamente más fácil señalar” a los primeros porque están “bien definidos”, centrarse en ellos es “ineficaz” ya que, afirma, “las cifras no apoyan el hecho de que los extranjeros como canal de capital extranjero sean el motor del aumento de precios”. Los foráneos son “solo uno de los canales a través de los cuales el capital extranjero se invierte en el mercado inmobiliario”. Y poner el foco en ellos es “como tirar espaguetis a la pared y esperar a ver cuál se pega. El que lo hace es en realidad un blanco perdido”, bromea la académica.

¿Y qué pasa con aplicar impuestos?

Canadá también guía el camino al respecto. Un estudio recién salido del horno analiza el efecto que tuvo en el área metropolitana del Gran Vancouver un impuesto del 15% a los compradores extranjeros acordado en 2016. La investigación concluye que el precio medio de las propiedades residenciales cayó en casi un 30% durante el periodo comprendido entre agosto de 2016 y diciembre de 2017, pero aclara que “casi todo este efecto se concentró en el precio de las viviendas unifamiliares” y las regiones con inmuebles más caros y lujosos “fueron las más afectadas”. En cambio, la evolución del valor de los apartamentos “no fue estadísticamente diferente de cero” y las zonas “relativamente menos caras” se vieron “solo marginalmente afectadas”.

Otro estudio, esta vez elaborado por economistas estadounidenses, examina la repercusión de los impuestos a compradores extranjeros en Canadá (como el mencionado anteriormente), Australia (recargos fiscales del 8% en estados como Victoria y Nueva Gales del Sur, que incluye la ciudad de Sídney) y Nueva Zelanda, donde una ley impide desde 2018 a los foráneos no residentes comprar viviendas del parque existente (sí del nuevo) al clasificarlo como “tierra sensible”. Los investigadores encontraron que tales gravámenes rebajan el valor de venta de las casas, pero no modifican la oferta. 

Para el autor principal del trabajo, el economista Jonathan S. Hartley, el descenso de los precios es “malo para los propietarios (que suelen ser la mayoría) y bueno para los que no lo son (los inquilinos)”, contesta vía email.