El catedrático de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM) Jesús Santos Peñalver ha sido uno de los expertos en la comisión nacional encargada de revisar el modelo de financiación autonómica. Representaba a la región junto a un nutrido grupo, sin representantes de Catalunya, País Vasco y Navarra. La comisión se constituía siguiendo el mandato de la Conferencia de Presidentes Autonómicos de enero de este año y tras emitir su informe, que no es vinculante, será un Comité Permanente de carácter político quien ‘remate’ la definición del nuevo modelo de financiación autonómica que se quiere implantar en 2018.
En el nuevo sistema de financiación autonómica funcionaría con tres fondos: el llamado Fondo Básico de Financiación (FBF), de recaudación de impuestos, el Fondo de Nivelación Vertical (FNV) que es el reparto que hace el Estado a las comunidades autónomas y el Fondo Complementario de Financiación (FCF) que aportaría recursos para financiar “competencias singulares” que han sido asumidas solo por algunas regiones como es el caso de la Justicia.
Tras seis meses de trabajo, el catedrático castellano-manchego dice tener sensaciones “positivas” porque “nunca imaginé el amplio nivel de consenso al que hemos llegado en los conceptos técnicos”. Pero, por el contrario, reconoce fricciones que ocasionaron votos particulares de casi todos los expertos. Por ejemplo, en lo que tiene que ver con si el modelo anterior, el que data del año 2009, presentaba o no insuficiencia de recursos económicos. Santos se posicionó en el grupo de los que piensan que las Comunidades Autónomas requieren más recursos.
También hubo discrepancias en lo que tiene que ver con la población de cada territorio. “Todos estuvimos de acuerdo en que debe ser un indicador pero unos pensamos que debe producirse una nivelación plena y otros creen que se debe potenciar más la capacidad tributarias de las comunidades autónomas”.
“Mi propuesta es que todas las comunidades deben tener el mismo número de recursos por habitante”. ¿Cómo compensar las diferencias? Sostiene que lo que hay que hacer “con independencia de lo que cada una recaude, es meter todos los recursos en la misma bolsa y dividir por la población ajustada”. Eso sí, se deja al albur de las comunidades autónomas decidir cuánto se pone en la cesta común para repartirlo en función de la población.
La dispersión geográfica
¿Cuánto debe pesar la dispersión geográfica -uno de los problemas que Castilla-La Mancha puso sobre la mesa- en el reparto de fondos? “Debe haber un estudio empírico que lo justifique, con datos, sin que sea solo una voluntad de parte”.
“No es fácil determinar cuál es el coste de los servicios públicos sin antes no se define cuáles son los que se deben prestar, quién los presta y hasta qué nivel”. Santos explica que se debatió sobre “cuál debe ser la calidad común en los servicios a los ciudadanos. ¿Debe haber 20 o 25 alumnos por aula? No es lo mismo cuando hablamos de costes. ¿Y las distancias entre centros educativos? Pues depende de las circunstancias de la dispersión y eso debe ser objeto de una definición previa consensuada”. En este sentido, el catedrático aboga por que “todos los españoles tengan un cierto nivel de servicios públicos fundamentales”.
Indicadores sociales “potenciales”, la clave para tener recursos suficientes
En el informe, los expertos sugieren tener en cuenta las características particulares de cada región en lo que tiene que ver con la Sanidad, la Educación, Servicios Sociales y otros programas de protección social.
En el ámbito sanitario se refieren a la necesidad de considerar, a efectos de cálculo, a la totalidad de la población extranjera que, pese a estar ilegalmente en el país están empadronados en España y han perdido en parte su derecho a la asistencia sanitaria pública.El informe recuerda que se mantiene el acceso para los niños y las embarazadas y en casos de urgencia.
En el sector educativo, se considera que los indicadores de gasto no deben basarse solo en la población entre 0 y 16 años porque no coincide ni con el tramo de edad en el que la enseñanza es obligatoria (de 6 a 15 años) ni con aquel en el que las tasas de escolarización son más elevadas (3 a 17 o 18) y porque no recoge en absoluto al alumnado universitario.
Además, y para aproximar las necesidades de gasto en materia de servicios la Comisión considera que la medición de las necesidades de financiación puede mejorarse con varias fórmulas, algunas de ellas interesantes para una región envejecida como Castilla-La Mancha, y que pasan por dividir la población mayor de 65 años en dos tramos (de 65 a 79 años y a partir de 80 años) y ponderar las necesidades con la probabilidad relativa media para el conjunto nacional de sufrir alguna discapacidad.
En el caso de otras políticas de protección social dirigidas a la lucha contra la pobreza y a la inclusión social, la ausencia de estadísticas homogéneas por comunidades “hace deseable mejorar la fiabilidad de la Encuesta de Condiciones de Vida a nivel regional, incluyendo la pobreza infantil, sostiene la Comisión.
“Pedimos que se tengan en cuenta en el cálculo de las necesidades”, explica Santos. “¿Quién puede recibir educación, atención sanitaria o protección social? Distribuyamos fondos en función de la potencialidad y no de la realidad”. Se trata de necesidades “no permanentes”, aclara, y “lo que decimos es que se nombre una Comisión Específica dentro del Consejo de Política Fiscal y Financiera para que lo estudie” y, además, sugieren que los expertos que la integren no defiendan los intereses de ninguna Comunidad Autónoma en concreto. “Han de ser independientes”, apostilla Santos.
La idea inicial del Gobierno central de que el nuevo modelo de financiación entre en vigor en 2018 colisiona con los ‘deberes’ que los expertos fijan en su informe y que son imposibles de terminar antes de esa fecha. “Transitoriamente se puede seguir utilizando lo que se tiene pero esto debe ser un reto porque nos encontramos en un país asimétrico en todo: en renta, en concentración de población, envejecimiento…Todos deben tener la misma capacidad de acceso a los servicios públicos fundamentales”. Por eso insiste en la necesidad de dotación suficiente para que todos los territorios puedan prestar servicios “en igualdad de condiciones” y para eso “hay que utilizar la contabilidad de costes”.
Santos insiste en que se habla siempre desde el punto de vista técnico. “El debate político ya es otro. ¿Cuánto se quiere nivelar? ¿Cuánto se quiere quedar el Estado para él? Eso es decisión política. Eso lo hemos dejado abierto”.
¿Sale Castilla-La Mancha beneficiada con el nuevo modelo?
El catedrático concibe a la financiación a las comunidades autónomas “como un medio, no como un fin, es decir, lo importante es cómo presto los servicios. Está claro que los recursos son escasos y que no hay para todo”. Sobre si Castilla-La Mancha mejora o no su posición con el nuevo modelo, Jesús Santos, se remite a “la falta de indicadores, de datos” pero introduce una cuestión clave, en la que coincide con los representantes de Andalucía y Extremadura. “Yo que pago 30.000 euros en impuestos… ¿Tengo más derechos que otro que paga 12.000 a la hora de recibir servicios públicos?”, se pregunta. “Si entendemos que todos tenemos los mismos derechos, los recursos a disposición de las administraciones para que nos presten servicios deberían ser iguales. Ese es mi concepto de equidad entre ciudadanos, no hablo de territorios”.
Castilla-La Mancha y la deuda
En teoría, la financiación autonómica debe servir para evitar el déficit garantizando servicios públicos fundamentales. “Y hemos visto que no ha servido”, señala Santos, porque los recursos a disposición de los territorios han estado por debajo de los gastos. Achaca la culpa en parte a la crisis que en Castilla-La Mancha ha tenido una mayor incidencia. “El PIB y la recaudación cayeron por encima de la media. Y gastando por debajo de la media nos hemos endeudado más que el resto. No todo ha sido despilfarro. Es que algunos recursos no fueron suficientes. Por eso deberíamos tener más solidaridad por parte del Estado, de quienes no se vieron en esa situación”.
¿Qué hacer con la deuda? Es otro de los aspectos que aborda el informe, también con distintos puntos de vista de los expertos. Jesús Santos apuesta por la condonación “siempre que no se condone la mala gestión. Si has despilfarrado, eso no te lo deben pagar otros”. Determinar a quien se condona o no la deuda le corresponde, según el catedrático castellano-manchego, a una entidad independiente y al Banco de España.
La situación en el panorama nacional con la deuda es tan “compleja” que a partir de ahora “se hace necesario no gastar por encima de los recursos que tengo” y se hace perentorio cumplir con los objetivos de déficit o vetar el acceso a los recursos. “El Estado y las comunidades autónomas deben seguir negociando cuánto le corresponde a cada uno, sin imposiciones y con los objetivos que cada una pueda cumplir”.
¿Subir o bajar impuestos?
En cuanto a los impuestos cedidos total o parcialmente a las comunidades autónomas, los expertos sugieren una base imponible idéntica en todos los territorios y que “haya diferenciación en los tipos, en función de si los ciudadanos de cada lugar quieren o no pagar más impuestos para recibir más servicios”. Es decir, la decisión de subir o bajar impuestos sería exclusivamente política y difícil de tomar en una región como Castilla-La Mancha con un nivel de renta per cápita por debajo de la media.
El problema radica también en impuestos antiguos como el de Patrimonio o el de Sucesiones y Donaciones. “El Estado debe regularlos pero como no ingresa nada por ellos, la normativa se ha quedado anticuada”, explica Santos. En este sentido la sugerencia es que el Impuesto sobre el Patrimonio no sea obligatorio pero, si se apuesta por él “que eso no se traduzca en competencia entre comunidades autónomas, en una guerra desleal por su aplicación o no”. En relación al Impuesto de Sucesiones y Donaciones se propone establecer topes (de máximos y de mínimos) que “ninguna comunidad autónoma debería saltarse”.
En cuanto al tipo de IVA, cuya recaudación actualmente se reparten Estado y comunidades al 50%, depende en su regulación de las decisiones del Gobierno central. Eso deja poco margen de ‘juego’ recaudatorio a las comunidades. En la nueva financiación autonómica se propone que las regiones también tengan potestad para subir o bajar el IVA. “Las administraciones deberían hacerlo de forma colegiada y ese es el problema, pero al menos pedimos que se plantee esa posibilidad”.