Xavier Arbós: “La hipótesis de una secesión unilateral sin referéndum no tiene precedentes”
El catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona Xavier Arbós es una de las catorce personas del comité de expertos formado por el PSOE para asesorar en materia de reforma de la Constitución. Arbós colaboró en un estudio sobre federalismo elaborado por la Fundación Campalans, vinculada al PSC, que sirvió como base de la 'Declaración de Granada' del PSOE: “Un nuevo pacto territorial. La España de todos”.
Tiene claro que una cosa son las propuestas que haga el comité de expertos y otra lo que termine apareciendo en el programa de los socialistas en las próximas elecciones generales. Varios 'barones' socialistas ya han anunciado sus reticencias y suspicacias hacia las propuestas federalistas que Arbós defiende y ha explicado en la primera reunión del comité.
Afronta un trabajo difícil. Algunos dirigentes territoriales del PSOE no se fían de la música federalista que les llega de Cataluña
Con el PSOE no tratamos directamente. Hacemos aportaciones a un documento y después el PSOE hará lo que crea oportuno. Si tengo que juzgar por lo que dicen los medios de las quejas de los 'barones del PSOE' seguramente habrá dificultades. De los comentarios de la reunión que hizo el comité de expertos deduje que estamos de acuerdo en que hay un proceso de involución, de recentralización. Hay sectores más o menos sensibles a esta recentralización. En Andalucía, por ejemplo, esta sensibilización es evidente en la crítica del gobierno de la Junta a la decisión del Tribunal Constitucional de anularle determinadas normativas en vivienda. También hay una conciencia generalizada de la necesidad de hacer frente a la crisis política catalana.
Una cosa es lo que debería decir un documento para mejorar la Constitución desde varios puntos de vista, incluida la organización territorial y la crisis catalana, y otra, lo que el PSOE quiera asumir. No estamos ante un documento de la Fundación Campalans o de la Fundación Alonso Perales, de Andalucía. El documento final del PSOE estará más condicionado a las disputas internas del propio partido que a las buenas o malas razones que aportamos los miembros de la comisión. Es política, no un seminario universitario.
El PSOE andaluz, la presidenta Susana Díaz, aparecen, a veces, como los principales adversarios de las propuestas territoriales que llegan desde Cataluña, pero usted ve en ellos sensibilidad descentralizadora
Conozco Andalucía a través de mis colegas, pero mi impresión subjetiva es que es un territorio muy ambicioso desde el punto de vista de la ambición autonómica. Ha sido bastante beligerante con el concepto que se llamaba 'deuda histórica'. Al ser la comunidad más poblada, es muy consciente de que ninguno de los dos grandes partidos puede ganar elecciones en España sin obtener un buen resultado en Andalucía. Y, como consecuencia, tienden, y hacen muy bien, a elevar la exigencia de autogobierno. La posible alianza con Andalucía vale la pena considerarla.
Otra cosa es que parecen plantarse en determinados elementos simbólicos, que entienden como discriminatorios. Es un recurso fácil, no sólo en Andalucía, levantar la bandera de ‘hay que tener cuidado con los catalanes que piden privilegios, con el argumento de la singularidad’. Estos discursos, a veces, esconden un cierto doble lenguaje. Si la existencia de privilegios en el ordenamiento constitucional español fuera tan insoportable quizá se examinarían más de cerca lo que significan el concierto económico del País Vasco o la institución equivalente de Navarra. Y otros aspectos que todo el mundo parece haber olvidado como el de que hay comunidades autónomas que tienen artículos en sus estatutos que son equivalentes a otros que fueron declarados inconstitucionales para Cataluña. Por ejemplo, los relacionados con la administración de la justicia.
Nos encontramos con la situación curiosa que hay cuestiones estatutarias que son inconstitucionales por Cataluña y no por otros. Si tan importante fuera que no existieran los privilegios, estas comunidades deberían intentar modificar los estatutos para quedarse en el nivel de lo que el Tribunal dijo que era inconstitucional para Cataluña.
Usted se define como federalista. ¿Qué quiere decir esto?
No hay un canon de lo que quiere decir federalismo. Yo tengo mi visión de lo que es el federalismo y otros pueden tener otra. Ni doy carnés de federalismo ni me los dan. El federalismo comienza reclamando la distribución territorial del poder. Es incompatible con la centralización. Pide que el poder además de estar distribuido en ejecutivo, legislativo y judicial, esté dividido por territorios. Por eso, en todo Estado federal hay una distribución de competencias.
Hay estados federales muy descentralizados, que distribuyen muchas competencias. Bélgica y Canadá son dos estados muy descentralizados. Otros lo están menos, de derecho o de hecho. Hay muchos países donde el sistema federal se ve solapado por la existencia de partidos que lo centralizan todo. Lo que la Constitución divide lo centralizan los partidos federales.
A mí, la versión del federalismo que más me gusta y que nos une con la tradición histórica pi-margalliana es la que se basa en el principio de subsidiariedad. El poder debe estar lo más abajo posible. Sólo puede salir del ámbito más inmediato, que podría ser el municipio, cuando se justifique y sea razonable que sea así. No debemos partir de la presunción de que el Estado es quien lo puede hacer mejor todo. Es posible pensar en municipios fuertes. Lo que no puedan hacer los municipios que lo hagan niveles de gobierno superiores. Y que sólo en último extremo lo haga una instancia general, estatal, europea.
¿Qué se debe gestionar a cada nivel?
Hay cosas que no es razonable que se gestionen en el nivel inmediato. No veo porque una administración tributaria debe ser municipal. Hay cuestiones que cuanto más lejos estén de los intereses concretos, mejor.
Tampoco creo indispensable que la organización del poder judicial, que debe obedecer sólo a la ley, deba ser necesariamente descentralizada. Hay modelos para todos los gustos. Esto no quiere decir que el ejercicio concreto de la función jurisdiccional no tenga que estar adaptada al lugar donde se ejerce. Los jueces que ejerzan en Cataluña deben saber -y no creo que tenga que ser un problema- cuál es el ordenamiento específico aquí. El objetivo debería ser que los jueces supieran catalán y pudieran atender en cualquiera de las dos lenguas oficiales.
Debemos empezar por el autogobierno más cercano, aplicar la cooperación, el acuerdo entre todas las comunidades autónomas en lo que no se pueda resolver a este nivel y sólo en el caso de que no sea posible esta cooperación tendría sentido la subordinación a normas supremas o a un estado central.
No tengo una agenda personal para trasladar estas convicciones a ningún documento. Ni del PSOE ni de nadie. A lo que sí se puede aspirar es a que los partidos políticos que se presenten a las elecciones generales con voluntad de reformar la Constitución -entre otros, el PSOE- sean conscientes de la situación que se vive en Cataluña y que, como yo soy catalanista, ofrezcan una propuesta que mejore nuestro autogobierno. Si no es así, seguiremos teniendo un problema muy serio.
¿Tiene un modelo ideal de federalismo para España?
Canadá. Tiene un grado de descentralización muy grande. En Canadá no hay ministro de Educación porque las competencias en materia de educación las tienen todas y cada una de las provincias canadienses. No veo que sea un drama. En lo que es necesario se ponen de acuerdo. A pesar de que hay una gran descentralización, si hay voluntad política, sin que nadie les imponga nada desde el centro, pueden negociar y ponerse de acuerdo en lo que más les conviene.
El espejo es Quebec, con el francés, lengua minoritaria en el conjunto de Canadá. Es envidiable. Con problemas y defectos, como cualquier sistema, hay un reconocimiento de la diversidad lingüística a nivel federal. No hay una lengua más oficial, más distintiva, más identificativa con Canadá que otra. Hay un bilingüismo oficial. La pervivencia de la identidad lingüística de Quebec está asegurada, aunque chirría algún aspecto, en materia educativa.
Las instituciones arbitrales como el Tribunal Supremo tienen un gran sentido común. La fórmula de elección es aberrante a nuestros ojos. Todos los magistrados del Tribunal Supremo son designados por el primer ministro. Esto nos debería poner los pelos de punta. Pero han mostrado hasta ahora un cierto sentido institucional. Muy a menudo han tendido a interpretaciones centralizadoras, pero en algún momento crítico han sabido ir más allá de las trampas que les ponían.
Les preguntaron si Quebec se podía separar unilateralmente del resto de Canadá
El gobierno de Canadá les preguntó si era constitucional que una provincia se separara unilateralmente de Canadá y si era compatible con el derecho internacional. Desde el punto de vista estrictamente jurídico la respuesta era claramente No y No. No entraba dentro del ordenamiento constitucional ni encajaba en lo que internacionalmente se entiende como derecho a la autodeterminación.
Pero fueron más allá de lo que les pedían y dijeron que si se hacía un referéndum con una pregunta clara y una mayoría clara, bajo los principios comunes al constitucionalismo, federalismo y respeto a las mayorías, se tenía que negociar de buena fe. No dijo que se les tuviera que dar la razón sino que se debería negociar.
Al día siguiente el diario soberanista de Montreal 'Le Dévoir' mostraba en portada que tanto los federalistas como los soberanistas decían que el Tribunal Supremo les había dado la razón. Aquí tenemos un Tribunal que supo medir muy bien el impacto político de su decisión y que, a pesar de que todos los magistrados habían sido nombrados por un primer ministro y que ninguno era soberanista, tuvo el sentido común de no perder credibilidad.
Envidio esta cultura política. A veces digo, medio en broma, que una de las cosas que los catalanes envidiamos de Quebec es Canadá. Al menos yo.
Se debate sobre si Cataluña debería tener un trato fiscal especial en España al tiempo que muchas voces apuntan hacia la unificación de la fiscalidad en el conjunto europeo. ¿No es contradictorio?
Yo no soy economista. Dentro de la economía hay una especialidad que es el federalismo fiscal. Hay una regla que hay que asumir y es que hay que tener los recursos suficientes para ejercer las competencias propias. En cualquier estado federal, el sistema fiscal debe tener como resultado que las entidades políticas que lo forman pueden ejercer sus competencias.
Hay que ponerse de acuerdo con la fiscalidad imprescindible para conseguir un nivel mínimo de ciudadanía común, ya sea a escala catalana, española o europea. En todas partes podemos encontrar diferencias respecto al coste de la vida o el acceso a los servicios públicos pero tiene que haber un mínimo común a todos y la fiscalidad necesaria para financiar estos servicios comunes.
A partir de aquí es razonable imaginar que haya diferencias de fiscalidad que permitan establecer variaciones en las políticas de cada nivel de gobierno. Según quien mande, socialdemócratas o neoliberales, se optará por pagar más impuestos y tener mejores servicios públicos o pagar menos y que haya una diferencia en la prestación de servicios. Pero hay que partir de la idea de que allí donde haya una competencia tiene que haber los recursos necesarios y suficientes para hacerla efectiva. Quien los recaude puede ser una cuestión incluso técnica.
La Europa federal aún está lejos
No sé si Europa está muy o poco federalizada. Lo que sí sé es que lo está mal. No hay reglas suficientemente claras. Es aberrante que el Eurogrupo no tenga reglas de funcionamiento. ¿Cómo es posible?
Es de sentido común pedir estas reglas por calidad democrática. ¿Qué significa que pretendían echar a Grecia del Eurogrupo? Que no la convocaban a las reuniones. ¿Qué sentido tiene todo esto?
Hay una especie de niebla en la organización política europea que deja poco espacio a la política, que debe ser siempre inteligente, comprensible, y demasiado a los mercados y las políticas monetarias, que no digo que siempre sean malas. Lo que no puede ser es que no haya un sistema bancario común, no haya reglas más claras respecto a la fiscalidad europea, que haya todavía países que tienen toda la pinta de ser paraísos fiscales... Debe haber una base de fiscalidad común. Si el impuesto de sociedades no es igual podemos entrar en competencias desleales.
¿En una organización federal justa encaja un sistema foral como el vasco?
Formalmente, no. Otra cosa es que en la realidad hay que ser práctico y te tienes que adaptar. Cualquier modelo constitucional debe tener consenso. El consenso del 78 ha terminado. Si en aquel momento funcionó con esta excepción eso es lo que tenemos y el conjunto no ha ido del todo mal. Se plantean, sin embargo, algunas dudas todavía. ¿Si es compatible con la solidaridad, lo cual es imprescindible en cualquier espacio federal sea español o europeo, porque no se amplía a otras comunidades? ¿Y si no lo es, porque hay que mantenerlo?
Cada cinco años, de acuerdo con unos baremos preestablecidos, se hace el cálculo de lo que cuestan los servicios que el estado presta a la comunidad autónoma. El dinero está en las cajas de las comunidades autónomas, que son las que han recabado los impuestos. En este caso, Navarra y el País Vasco. El Estado calcula que sus servicios -seguridad, pensiones, Defensa, diplomacia,...- cuestan una cantidad determinada. ¿Qué pasa si la comunidad autónoma dice que cuestan menos?
Si fuera un trato entre empresas se rompería y buscarían otros proveedores. Es impensable que el Estado diga que no cobra y no presta servicios. ¿Qué debe hacer? ¿Retirar la guardia civil?
Al final siempre se ponen de acuerdo
Pero alguien tiene que coger el toro por los cuernos. Hay otra anomalía política que pasa desapercibida. La Ley Orgánica de Amejoramiento del Fuero, de Navarra, que equivale al Estatuto de Autonomía de Cataluña, se reforma sin enmiendas en las Cortes. ¿Qué habría pasado si el Estatuto de Cataluña se hubiera aprobado así? Esto es bilateralidad. ¿Porque sólo en el caso de Navarra?.
Empieza a ser irritante el discurso que no puede haber privilegios pero, sobre todo, que no se toquen las asimetrías que existen.
Estamos a un mes de las elecciones al Parlamento de Cataluña del 27S. Plebiscitarias o no, es evidente que el debate sobre la independencia está omnipresente. Llegados a este extremo, ¿se pueden recuperar propuestas de solución como la federalista?
Hay un sector de la población catalana que, muy legítimamente, ha decidido que quiere irse. Y hay otra que no lo tiene tan claro. Una parte de la opinión pública espera reformas. Una encuesta reciente preguntaba cual creía la gente que era la mejor solución ante la crisis. El 38,3% decían que la única solución era la independencia. Un 38,6% creía que se podía encontrar una solución cambiando la Constitución. Y un 18% confiaba en aprovechar todavía la Constitución vigente, con una interpretación diferente.
Hay un espacio en la opinión pública que espera y desea que el conflicto político que se vive en Cataluña encuentre una solución mediante una reforma de la Constitución y no está en la línea de la secesión. Me parece lógico y conveniente que las fuerzas políticas que no están en esta línea propongan otras fórmulas, no necesariamente todas en el mismo sentido.
La expectativa de que en las elecciones generales próximas el PP pierda el poder o, al menos, la mayoría absoluta da esperanzas a los que confían en un cambio de actitud en el gobierno español en este debate.
Antes de la eclosión de Podemos se planteaba la hipótesis de que el PP perdiera la mayoría absoluta pero pudiera gobernar con el apoyo de UPyD. Una reforma constitucional sobre esta base no iría en la línea de más autogobierno.
Ahora el panorama ha cambiado. Todo está abierto. Para bien y para mal. Puede haber una reforma que se vertebre en base a un acuerdo entre PP y Ciudadanos. Tengo curiosidad por ver qué plantean las fuerzas independentistas. Las elecciones generales serán, seguramente, en diciembre. Ya tendremos en marcha el Parlamento catalán. Si ha ganado una opción independentista que asume la hoja de ruta del 30 de marzo, esta hoja plantea expresiones y actuaciones de soberanía. Dice que se negociará la deuda con el Estado y que se mantendrá una actitud expectante por si ese Estado acepta hacer un referéndum.
Si la desconexión comienza, pongamos por paso el mes de octubre, habrá que ver cómo se concretan los programas electorales. Esto no liga con la voluntad de participar en las elecciones generales. Se afirma que no se reconocerá el TC, pero ¿se reconocerá la Junta Electoral Central? ¿Se desconocerán las leyes españolas excepto la Ley Orgánica de Régimen Electoral General? Habrá que ver los programas electorales para saber si hacen suya o no la hoja de ruta del 30 de marzo.
También hay que ver qué harán los partidos que no apuestan por la independencia
Las formaciones políticas que no aceptan que estas elecciones son plebiscitarias, que son mayoría, ¿qué harán ante la hipótesis de reforma de un cambio constitucional? Algunas aceptan la reforma de la Constitución a partir de su propio articulado. No tengo tan claro si la posición de 'Cataluña Sí se puede' es la misma. ¿Entrarían en el juego de formar las mayorías necesarias para un procedimiento de reforma? ¿O están pensando en una especie de asamblea que se proclame constituyente y que haga una reforma de la Constitución ignorando sus reglas de reforma?
A lo largo de todo el proceso se ha evidenciado que los países europeos no han movido un dedo para facilitar la independencia de Cataluña
Un Estado independiente debe ser viable. Y viable significa que te reconocen otros. Deberíamos hacer una lista de los países que están en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y los países importantes de la Unión Europea e imaginar qué harían. Qué ventajas e inconvenientes tendría para ellos reconocer la República Catalana. Desgraciadamente las relaciones internacionales no se mueven de acuerdo a grandes principios sino a intereses.
Entre los inconvenientes estarán las malas relaciones, al menos temporales, con el Reino de España, que no estará contenta con la secesión unilateral de un territorio que representa un alto porcentaje de su PIB. Los países democráticos escucharán la voz de los partidarios de la secesión y la de los que no lo son. Si los primeros sólo obtienen una mayoría de escaños pero no de votos será ciertamente extraño que vayan a hablar en nombre del pueblo de Cataluña.
¿Una República Catalana independiente no reconocida por ningún país del mundo puede funcionar?
La hipótesis de una secesión unilateral de Cataluña, sin referéndum -estas elecciones no son un sustitutivo- no tiene precedentes. Quizá tienen razón los independentistas cuando dicen que, a largo plazo, una Cataluña independiente acabaría consolidándose por la importancia de su economía. Pero no hay que olvidar la autonomía de la política, y el Reino de España tardaría mucho en facilitar las cosas a Cataluña.
Lo que no es convincente es el mensaje de que, en un primer momento, Cataluña se podría autofinanciar en base a los bonos patrióticos y las aportaciones de sus ciudadanos.
Si haces una secesión unilateral, ¿qué puedes esperar de los otros? ¿Que sean escrupulosos en el cumplimiento de sus obligaciones legales para con Cataluña? Tal vez, Dios no lo quiera, optarán por alguna medida de presión. Si el Estado no quiere reconocer la independencia de Cataluña, su obligación es seguir pagando las pensiones, los subsidios de desempleo, recaudando impuestos en junio, haciendo la declaración de la renta, las empresas pagando el IRPF... Seguir igual. No aceptar la secesión de hecho.
¿Hay un Plan B para prevenirse contra un comportamiento indebido, ilegal, por parte del gobierno español, que deje de cumplir con sus obligaciones? ¡No lo sé!
Usted ha dicho que ha tenido tentaciones de hacerse independentista. ¿Acabará cayendo en ellas?
Si no he caído hasta ahora, no creo que lo haga ya. Es una cuestión muy teórica, ideológica. La independencia puede significar una coincidencia entre nación y estado. Creo que Cataluña es una nación y España una nación de naciones. Lo veo como una dimensión del federalismo.
La fuerza que tiene la legitimidad nacional es enorme. Si todos aceptamos que esta es la comunidad política, lo asumimos. Trasladándolo algo es como si la única fuente de la legitimidad de un estado es la religión. Esto es peligroso potencialmente para los ciudadanos que no son de la misma religión. Y en el caso de los estados cuya una única base es la nacional es peligroso para los ciudadanos que no tengan el mismo sentimiento de pertenencia.
Claro que podemos imaginar una Cataluña independiente ahorrándonos los problemas de la transición. Como si apretásemos un botón, y todo cambiase, desde el DNI hasta la calidad democrática. Pero todo el mundo sabe que la vida real no es así.
¿Dónde se basa, pues, la soberanía?
La tradición del federalismo acierta cuando pone en cuestión la idea de soberanía. Si hemos vivido de la soberanía no ha sido por la tradición del federalismo marcada por Estados Unidos, sino por la francesa, que cogió la monarquía absoluta, con la atribución máxima del poder del Estado al Rey, y la traspasó a los ciudadanos.
En la tradición federal como yo la entiendo no hay soberanía de este estilo. Hay una distribución de competencias determinada por la Constitución. No existe una autoridad única política suprema que rompe las garantías que el Estado federal ofrece a las minorías.
En el vocabulario de los estudios jurídicos sobre federalismo en Estados Unidos la palabra sovereignty (soberanía) es equivalente a 'competencia exclusiva'. Por ello, los Estados miembros son soberanos en algunas competencias que les son exclusivas y en otras, no. Allí donde hay distribución de competencias, la idea de un ente todopoderoso no tiene mucho sentido.
