Amb la confirmació del canvi de govern autonòmic valencià al maig del 2015, un nou actor ha emergit amb força a l'hora de concretar alguns aspectes clau, i políticament molt sensibles, com el lingüístic, del model educatiu que han de seguir els nostres col·legis i instituts. No és el parlament autonòmic, que sobre aquesta qüestió ha estat més aviat al marge, ni l'oposició política, més activa en altres menesters, sinó el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana (TSJCV). A efectes pràctics, la concreció del model lingüístic amb el qual s’organitzaran les classes dels xiquets valencians en el futur sembla que serà el producte d'un conflictiu diàleg entre el Consell de la Generalitat i els jutges que s'encarreguen de controlar les seues actuacions. En això estem.
El control de l'acció de govern i administració per part dels tribunals en un Estat de Dret
Que els jutges controlen la legalitat de l'actuació dels poders públics una cosa perfectament sòlita i, de fet, característicade qualsevol Estat de Dret. La seua peculiar posició com a òrgans de control, com a poder no electiu, d'una banda, i atès que en no poques ocasions això els fa tenir l'última paraula, d’una altra, fa que totes les democràcies modernes hagen construït certs tallafocs per a evitar o minimitzar el risc que decisions polítiques legítimes puguen ser obstaculitzades més enllà d’allò jurídicament raonable per l'activisme judicial. Per aquesta raó, de la mateixa manera que els polítics han de ser controlats quan adopten certes polítiques,i les seues decisions són escrutades i criticades pels qui tenen posicions polítiques diferents, no s'entén la pretensió expressada recentment per totes les associacions judicials que les seues actuacions i sentències, i més encara quan tenen importants conseqüències polítiques, siguen immunes al control i la crítica política. Si el TSJ de la Comunitat Valenciana, dins de les seues competències de revisió de la regularitat jurídica de l'acció administrativa, va més enllà d'un estricte control reglat de legalitat respecte de certes decisions del govern, com ha estat fent recentment en matèria de plurilingüisme, és no sols inevitable sinó necessari i positiu que els ciutadans assumim amb naturalitat la normalitat d'aquest tipus d'interferències en un Estat de Dret, però també que puguem analitzar-les críticament.
Per tal d'entendre el comportament d'un òrgan com el TSJCV cal tenir en compte que els tribunals actuen emprant el Dret per a la seua tasca, i que hi ha certes regles jurídiques que han de respectar per a fer-ho. En ocasions, les seues decisions poden ser criticables, però entren dins d’allò perfectament normal, jurídicament parlant. En unes altres, podem qüestionar-nos si algunes concretes interferències poden anar més enllà del que resulta convenient, però serà qüestió de gustos o de preferències sobre quin ha de ser el paper dels jutges en una democràcia, aspecte sobre el qual no hi ha un criteri unànime. I, finalment, en determinats supòsits podem trobar actuacions i sentències que s'allunyen clarament i obertament de les regles i usos que els mateixos tribunals han anat decantant sobre com han de comportar-se en aquesta tasca de revisió. És en aquests últims casos quan resulta particularment important, com és comprensible, que una societat tinga la capacitat de detectar i entendre allò que puga estar succeint, i els riscos democràtics associats a aqueixa situació.
Per a completar el quadre que venim esbossant, cal tenir en compte dues idees finals, totalment assumides en les seues diverses formulacions en gairebé qualsevol democràcia, així com perfectament raonables. La primera és que la capacitat de control de jutges i tribunals és molt més gran quan les lleis han establit regles concretes d'actuació, mentre que per contra se sol considerar que s’ha de tenir una certa deferència cap a òrgans executius i administratius quan aquests actuen en ús de prerrogatives discrecionals o adoptant decisions polítiques valoratives sobre com implementar polítiques per a les quals sempre hi ha, lògicament, un marge valoratiu permès per les normes. És a dir, que els jutges controlen la legalitat, però si la legalitat no és taxativa i deixa un marge d'interpretació sol considerar-se adequat que aquest siga completat abans pels qui tenen un mandat democràtic per a fer-ho que pels jutges, tret que amb això es produïsquen importants fallides en principis i valors constitucionals bàsics. La segona és una regla de tipus procedimental amb la qual el nostre Dret tracta de protegir l'Administració a l'hora de permetre-li desplegar les seues polítiques: es considera que, excepte excepcions que puguen donar lloc a situacions particularment greus o al fet que es produïsquen danys irreversibles, les decisions administratives no s'han de suspendre fins que no hi haja sentència ferma que les anul·le i, mentre això no ocorre, es consideren vàlides. Això és així perquè si la regla fóra la contrària i es permetera amb generositat la suspensió, donats els temps de resolució judicial de controvèrsies, qualsevol acció política quedaria fàcilment paralitzada durant anys.
El plurilingüisme en el sistema educatiu valencià i els seus crítics
Una vegada esbossat el marc general de relacions entre poder executiu i poder judicial en el nostre Dret, és interessant analitzar com s'està desenvolupant el conflicte entre el TSJCV i la Generalitat a compte de l'aplicació del programa d'educació plurilingüe dissenyat pel nou govern autonòmic sorgit de les urnes després de les eleccions del 2015. Davant del model tradicional de línies segregades en valencià i castellà implantat fa dècades, i aprofundint en una direcció ja esbossada en anys anteriors pels últims governs del PP però que no s'havia plasmat encara en un model concret, la nova majoria política PSPV-Compromís opta per un sistema plurilingüe on tots els escolars reben classes en tres llengües (castellà, valencià i anglès). Això sí, i a diferència dels plans que va anunciar el PP en el seu moment i que mai no es van concretar, en diferent proporció segons l'elecció del centre en què estudien, que poden triar entre diversos nivells. Aquests nivells són progressius, i el percentatge de classes en castellà es redueix gradualment en els nivells de plurilingüisme més “avançats” en benefici de més classes tant en anglès com en valencià. Aquesta mesura, que associa l'estudi amb més hores en anglès a un major “plurilingüisme” general i, sobretot, a estudiar també més hores en valencià, més enllà de les consideracions organitzatives o pedagògiques que puguen també justificar-ho, respon fonamentalment a la voluntat del nou govern autonòmic d'incentivar l'ensenyament en valencià, que es vol fer més atractiu associat al de l'anglès. S'entén que tal mesura està justificada perquè, sent com és una llengua minoritzada, és la que pot patir el risc de ser pitjor apresa pels escolars en absència de mesures de foment.
Aquest nou model d'educació plurilingüe ha sigut objecte de crítiques per part de l'oposició i de recursos judicials promoguts per diversos col·lectius i organitzacions. Bàsicament, els crítics amb el nou sistema entenen criticable que l'ensenyament amb un major nombre d'hores en anglès (per molt que la diferència siga a efectes pràctics més aviat escassa en els models lingüísticament més avançats amb més castellà) s'associe necessàriament a haver també d’estudiar més hores en valencià i que, a més, això porte al fet que els alumnes que opten per aquests models acaben obtenint unes certificacions d'aptitud i capacitat en els idiomes en què s'ha desenvolupat la seua escolarització. S'entén que aquest sistema, en estar així dissenyat, és discriminatori per als qui preferirien que els seus fills reberen l'escolarització eminentment en castellà.
El paper del TSJCV en matèria de plurilingüisme a la Comunitat Valenciana
En el marc del conflicte plantejat, i atès que aquest s'ha acabat desenvolupant més per vies jurídiques que polítiques, el Tribunal Superior de Justícia ha anat acceptant una successió de recursos de diversos col·lectius (bastant connectats entre si, d'altra banda, i per això aquests recursos són clònics en molts dels seus arguments) que, sorprenentment, ha optat per no tractar conjuntament quan això era possible per la identitat d'arguments emprats i per les vies de recurs escollides pels recurrents sinó anar resolent separadament. Això ha generat fins avui decisions que han portat, d'una banda, a suspendre la vigència de tot el decret i dels seus actes d'aplicació fins que no hi haja sentència definitiva sobre la legalitat de la norma i, per un altre, a declarar nul·la per discriminatòria la disposició que estableix les certificacions d'idiomes als alumnes que acaben la seua escolarització d'aquí uns anys en els nivells avançats mentre que, de forma una miqueta incoherent doncs en ells hi ha l'origen de la suposada discriminació, es considera alhora en els primers recursos resolts que la resta del decret i l'organització en nivells lingüístics no s'havien d'anul·lar perquè els primers recursos resolts, segons el parer de la sala, no havien plantejat adequadament aqueixa qüestió. Ara bé, com queden més recursos per resoldre, ja que el tribunal ha optat per treballar així en comptes d'acumular-los, això no ha portat a alçar la suspensió. Si la situació descrita els sembla desconcertant i innecessàriament complexa no és perquè el Dret és així, sinó perquè decisions una miqueta extravagants dels tribunals han acabat portant a aquest punt. El TSJCV no ha vetlat en excés, d'això sembla haver-hi pocs dubtes a hores d'ara, perquè el seu treball de control ajude a resoldre de forma coherent i senzilla el conflicte plantejat. Fa la sensació de que no és aquesta una qüestió que pensen que els competeix. Ni tan sols malgrat la inminència de l'inici del curs. Una de les primeres consideracions crítiques que mereix la seua actuació, així, és que quan actuen en casos políticament compromesos no haurien d'obviar amb tanta alegria que la seua manera d'organitzar el treball pot tenir aquest tipus de repercussions, que hauriende ser tractades amb molta més sensibilitat i respecte als ciutadans.
Respecte del contingut jurídic d'aquestes decisions, molt succintament exposades, cal assenyalar a més que n’hi ha algunes que jurídicament són molt qüestionables i entren amb pocs dubtes en aqueix grup de les quals abans comentàvem com clarament fora del que són els usos jurídics habituals. És important assenyalar aquest factor, ja que no és indiferent a l'hora d'enquadrar la resta de l'actuació dels jutges en aquesta matèria i perquè pot ser un clar indicatiu d'un biaix que té evidents implicacions polítiques. Així, la facilitat amb la qual el TSJ ha acceptat la legitimitat de sindicats de professors per a recórrer normes que no els afecten directament a ells sinó als alumnes és digna de ser ressenyada, però compta amb precedents atès que a Espanya els tribunals del contenciós-administratiu han sigut generosos habitualment en casos semblants. En canvi, haver acceptat, com va fer el tribunal, la legitimitat de la Diputació d'Alacant, que manca de competència alguna en matèria educativa, amb l'excusa que qualsevol administració ha de poder combatre normes d'unes altres que puguen afectar els seus administrats no només és una cosa obertament errònia a la llum de les lleis i jurisprudència espanyoles en la matèria sinó que constitueix una interpretació que, si es generalitzara, permetria qualsevol ajuntament qüestionar qualsevol norma autonòmica o estatal, per exemple. També és enormement qüestionable, i contrària a tota la jurisprudència espanyola tradicional en la matèria, la generositat amb què el TSJCV ha admès la suspensió cautelar del decret, a pesar que els perjudicis a curt termini d'impossible reparació eren certament difícils de veure (recordem que la primera es va produir respecte d'unes acreditacions que s'haurien de realitzar d’ací uns anys, la qual cosa fa que siga complicat entendre quina urgència podia emparar aqueixa suspensió), i amb la qual ha estès els seus efectes a tots els actes administratius derivats, fins i tot els realitzats sense oposició ni impugnació abans de la decisió del tribunal. En aquestes matèries, les decisions del TSJCV estan clarament allunyades del que diuen les lleis espanyoles en la interpretació àmpliament dominant, per no dir unànime, dels nostres tribunals i del Tribunal Suprem. Aquesta cridanera divergència, que a més és molt escassa i deficientment motivada en les actuacions i sentències en qüestió, ha de ser assenyalada. No és de rebut, d'altra banda, que els jutges i tribunals no puguen ser qüestionats per aquest tipus d'actuacions respecte de les quals hi ha tan pocs precedents, malgrat el que les seues associacions professionals han plantejat.
Més normal, en canvi, és la decisió sobre el fons que s'entrelluca (enmig de les incoherències que hem assenyalat producte que no s'hagen tractat tots els recursos unitàriament) en les sentències que ja s'han produït, ja que que en aqueix cas el TSJCV fa una cosa que els tribunals espanyols, de forma cada vegada més creixent, sí es vénen considerant capacitats i legitimats a fer: revisar amb amplitud les orientacions polítiques discrecionals dels poders públics democràticament triats a partir de criteris ponderatius basats en un marge d'apreciació proporcional molt ampli. Si bé hi ha part de la doctrina espanyola crítica amb aquesta evolució, la veritat és que no es tracta d'un comportament d'activisme judicial insòlit. Estem doncs, almenys en aquest punt, davant decisions judicials la legitimitat de les quals és indubtable. Això sí, no vol dir que no hagen de ser analitzades ni que haja de compartir-se la valoració que fan, que no deixa de ser, com és inevitable, política, però emmarcada jurídicament. Així, per exemple, i atès que el raonament que ha de seguir el TSJCV en aquest punt ha de ser jurídic, és important assenyalar que la motivació de les sentències fins avui produïdes deixa bastant que desitjar i permet qüestionar la solidesa de la seua ponderació alternativa. Com ha ressaltat el propi TSJCV en anunciar les seus decisions més, els jutges veuen possible que el valencià siga fins a cert punt beneficiat per la regulació del plurilingüisme, però que l'exacta proporció en què això s'ha decidit és insatisfactòria. Aquest judici que emeten els nostres jutges està molt poc desenvolupat, ja que no ens indiquen en què es basen per a arribar a aqueixa conclusió ni per què consideren un excés aquest model concret. Sí que afirmen, per exemple, que l'Administració no ha justificat suficientment que el valencià estiga en una situació minoritzada, la qual cosa no deixa de ser un sorprenent fonament per a la seua decisió, entre altres raons perquè la necessitat de promoure i protegir particularment el valencià és una cosa no solament present en tots els treballs preparatoris del decret sinó que també està plasmada i reconeguda legalment de forma no qüestionada, almenys, des de la Llei d’Ús i Ensenyament del Valencià de l'any 83, que a més va ser aprovada amb suport unànime de tots els grups polítics del moment i que des d’aleshores, i amb diverses majories polítiques, no ha sigut modificada.
Quan els jutges, en lloc d'adoptar una actitud de certa deferència respecte de les eleccions polítiques i valoratives dels governs entren a rectificar-les per consideracions també valoratives sobre el seu enquadrament en matèria de discriminació i drets fonamentals és exigible que, si més no, ho facen amb una argumentació jurídica mínimament sòlida i treballada. A més, hauria de quedar clar que la funció dels jutges no és tant controlar que els polítics hagen fet una valoració coincident amb la que puguen tenir els propis magistrats sinó garantir que la valoració política qüestionada està dins dels marges d’allò admissible, i només anul·lar-la si va més enllà. Encara que les sentències del TSJCV són perfectament legítimes i s'enquadren en aquesta tendència a prendre cada més poder de control en aquestes matèries, hauria de ser com a mínim exigible per a fer-ho un esforç argumentatiu molt major, i més rigorós i connectat amb la idea de proporcionalitat tal com ha sigut declinada pels tribunals espanyols i europeus, en realitzar fins ara en les sentències conegudes. Quan de resultes de la intervenció dels jutges, com ha sigut el cas, es produeix l'anul·lació d'actuacions administratives l'orientació política de les quals és clara, els jutges entren en el terreny de la valoració de prioritats polítiques democràticament expressades, per la qual cosa han de ser particularment acurats i han d'extremar el rigor en la motivació jurídica del seu treball.
Qualsevol gran poder comporta una gran responsabilitat. Sens dubte, el TSJCV és perfectament conscient que té aqueix gran poder, i l’està exercint amb mal dissimulat activisme. Precisament per açò és exigible que en la seua actuació siga particularment estricte amb ell mateix i part d'aqueixa responsabilitat que és consubstancial a aquesta exigència té a veure amb una motivació molt més sòlida de la que hem pogut veure i llegir fins avui.
I ara, què?
Davant la situació creada, jurídicament molt complexa (amb una norma no anul·lada en unes sentències, però qüestionada indirectament en unes altres encara que no anul·lada, i a més suspesa cautelarment), i un inici de curs imminent, la Generalitat Valenciana haurà d'adoptar les mesures necessàries per a garantir un inici del curs el més normal possible. Per a això pot des d'acceptar la peculiar interpretació de la suspensió d'actes feta pel TSJCV i tornar provisionalment al model anterior (caldria adaptar la programació ja aprovada per a alguns cursos), fins a intentar salvar el seu model de plurilingüisme, ja siga amb alguna esmena i matisació al mateix, ja sense elles. Té a la seua disposició diversos instruments jurídics, almenys, per a intentar-ho. Més enllà que lògicament, si s'acaten les sentències de moment recaigudes i s'organitza el curs a partir dels seus postulats, sempre està oberta la via de recurs davant el Tribunal Suprem, hi ha altres alternatives jurídicament agressives que altres Comunitats Autònomes han emprat i que han sigut avalades recentment pel Tribunal Constitucional (el PP balear, per exemple, va veure com li suspenien judicialment l'aplicació del seu model de plurilingüisme a dies d'iniciar el curs escolar i va decidir convalidar-lo íntegrament per mitjà d'un Decret-llei).
Cas que l'Administració valenciana decidisca no defensar el seu model i tracte, ja siga per mitjans més ràpids i expeditius, ja siga a partir d'un procés més lent i desenvolupat al llarg del pròxim curs, de construir un nou sistema, convé tenir present que el TSJCV i la polèmica generada sí que han permès constatar que és més difícil per als nostres tribunals admetre un model amb alternatives diferenciades, com el que està sent qüestionat, que un d'immersió única per a tots els alumnes, com per exemple l'existent a Catalunya, una constatació que sens dubte tindrà efectes en el futur. Per als qui creiem que concedir cert marge de decisió als centres educatius a l'hora de programar com s’organitzaran alguns aspectes de l'ensenyament que s'hi imparteix, a fi de disposar de mecanismes de flexibilització que ajuden a atendre millor les diverses preferències socials, és una mala notícia que el TSJCV haja, indirectament, assenyalat com més senzill i menys conflictiu, tant políticament com jurídicament, qualsevol model alternatiu més uniforme i rígid en el qual tots els alumnes haurien de cursar necessàriament les mateixes assignatures, de la mateixa manera i en la mateixa llengua com a fórmula que exclouria qualsevol sospita de discriminació.
*Andrés Boix Palop es professor de Dret Administratiu en la Universitat de València - Estudi General