Solo 15 días. Dos semanas han transcurrido desde que la vicepresidenta primera y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, dijo que no estaba de acuerdo con la propuesta de ERC de un concierto fiscal para Catalunya [al estilo del cupo de Euskadi o el de Navarra] hasta que el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, afirmó, este miércoles, que hemos dado “un paso en la federalización del estado autonómico” y eso “es una muy buena noticia para el sistema político español”.
Montero dijo más: “El Ministerio de Hacienda no puede impulsar debates de comunidades concretas”. Pero el pacto de Esquerra con el PSC para investir a Salvador Illa como presidente de Generalitat ya lo ha impulsado por ella. Quizá, adelantándose, la vicepresidenta añadió: “Cualquier otra reforma del régimen general [o común] tiene que pasar por un cambio de la Ley Orgánica que regula la materia, y eso tiene que ocurrir con mayoría de Ley Orgánica en el Congreso de los Diputados”. Estos días, ella y su Ministerio guardan silencio.
Actualmente, ese “aval” del Congreso parece complicado, según las distintas declaraciones que se han conocido de los partidos con representación en el Parlamento. Mientras, entre los líderes autonómicos del PSOE se han visibilizado dos extremos. Por un lado, la presidenta de Navarra, María Chivite, considera que “el acuerdo se basa en el principio de solidaridad”. Por supuesto, al definir su postura, aprovechó para pedir “respeto” para el sistema de convenio económico entre Comunidad Autónoma y el Estado [su régimen foral, como el de Euskadi, está reconocido por razones históricas en la Constitución]. Por otro lado, el presidente de Castilla-La Mancha, Emiliano García-Page, apunta que el pacto “no tiene posibilidad de prosperar en el Congreso. Sería simplemente una patada al puzle constitucional”.
Estas dos posturas sirven para enmarcar el debate que se ha enconado en España en las últimas horas sobre la salida de Catalunya del régimen común del sistema de financiación autonómica —en este régimen, el Estado reúne la mayor parte de los recursos públicos y después los reparte “solidariamente” para que funcionen servicios esenciales que son competencias regionales, como la educación, la sanidad y la dependencia—. Este régimen común ahora lo comparten 15 comunidades (todas, menos Navarra y Euskadi). El pacto PSC-ERC para investir a Illa prevé la transición de Catalunya hacia recaudar y gestionar todos los impuestos de la región y pagar un cupo al Estado. ¿Este concierto económico es “solidario” con el resto o atenta contra la capacidad de redistribuir la riqueza y proveer los mismos servicios públicos en todo el territorio de nuestro sistema fiscal?
Para empezar, la respuesta se complica por la falta de detalle sobre cómo se calcularía el cupo que pagaría la Generalitat al Gobierno central para financiar los servicios que el Estado siga prestando en Catalunya —por ejemplo: defensa, ciertas infraestructuras...— . Tampoco se especifica el cálculo de la cuota de solidaridad en beneficio de las comunidades autónomas de menor renta. Pero dentro del texto del pacto hay algunas pistas que permiten sacar conclusiones.
Primero, el cupo dependería de los ingresos fiscales de Catalunya, por lo que algunos expertos leen que podría variar notablemente de un año a otro si hay una caída de la actividad económica o si hay una bajada o una subida de impuestos. La redacción de esta primera condición es muy compleja: “La aportación de los gastos del Estado se establecerá a través de un porcentaje de participación en los tributos”, literalmente. Tan compleja que para el político y sindicalista Joan Coscubiela viene a negar “la obtención integra por parte de Catalunya de todos los ingresos tributarios”. Solo unos párrafos antes, el texto remarca “que sea la Generalitat la que gestione, recaude, liquide e inspeccione todos los impuestos soportados en Catalunya y aumente sustancialmente la capacidad normativa en coordinación con el Estado y la Unión Europea”.
Además, el pacto señala que “la Generalitat ha de contribuir a la solidaridad con otras comunidades autónomas a fin de que los servicios prestados por los diferentes gobiernos autonómicos a sus ciudadanos puedan conseguir niveles similares, siempre que lleven a cabo un esfuerzo fiscal similar”. A esta condición crucial (o casi exigencia al estilo neoliberal de si eres pobre es porque te lo mereces y debes remediarlo), hay que añadir otra: “La solidaridad ha de estar limitada por el principio de ordinalidad”. Es decir, el principio según el que una comunidad no debe recibir menos recursos por habitante de los que aporta al sistema de financiación. Ni siquiera las más ricas, con más capacidad de recaudar.
En estos momentos, Madrid, Balears y Catalunya son las tres comunidades más ricas en el régimen común de financiación autonómica y por tanto “contribuyentes netas”. O lo que es lo mismo, aportan más de lo que reciben. Según el acuerdo entre PSC y ERC, “Catalunya dejaría de formar parte del sistema, con lo que ya no tiene sentido la distinción entre contribuyente o receptora neta”, reflexiona Diego Martínez-López, catedrático de la Universidad Pablo de Olavide.
“Aportaría a la solidaridad, pero intuyo que menos que ahora, porque si no, ¿para qué cambiar? Y, además, la ordinalidad le garantizaría más recursos”, añade. “El PIB (Producto Interior Bruto) catalán es el segundo de España, tras el madrileño. Algo más de cuatro veces el vasco. Crear en Catalunya una hacienda foral con los privilegios de la vasca podría ser devastador para el estado de bienestar social”, advertía el técnico de Hacienda Ricardo Rodríguez en un análisis de hace algunos meses.
“Madrid y Catalunya suman el 40% del PIB conjunto de nuestro país; Navarra y Euskadi, un 7%”, recalca el ex conselleiro de Economía e Hacienda en el gobierno de coalición de PSdeG y BNG de Galicia, José Ramón Fernández Antonio. “Se abre la puerta a un sistema en el que haya comunidades con servicios públicos de primera y de segunda en función de su riqueza”, arguye María Cadaval, profesora en la Universidad de Santiago de Compostela, en un artículo.
El catedrático de derecho tributario José María Lago va más allá: “Se vulneraría la Constitución, porque no prevé en modo alguno sistemas de financiación específicos, más que los de Euskadi y Navarra, que habría que retocar y ajustar extraordinariamente. No podemos hacer 17 regímenes de financiación específicos para las comunidades. Evidentemente es imposible sostener un sistema de financiación en el que los impuestos, básicamente y con pequeñas diferencias sean los mismos, los contribuyentes sean los mismos, las aportaciones de los ciudadanos sean las mismas y que la financiación por habitante para atender la sanidad, la educación y los servicios sociales sea distinta. No puede ser, es inconstitucional manifiestamente”.
“El texto es muy parco en detalles. No se indica, por ejemplo, cómo se calcularía el cupo o la cuota de solidaridad, o cómo funcionaría el sistema durante el período transitorio. Es imposible, por tanto, hacer proyecciones cuantitativas sobre lo que la reforma podría suponer para las finanzas del Estado o de otras comunidades”, explica en una tribuna publicada este miércoles Ángel de la Fuente, director ejecutivo del centro de análisis Fedea.
Riesgo de competencia fiscal a la baja
El otro gran riesgo que aflora del pacto para un concierto económico de Catalunya es el de la competencia fiscal a la baja. “Con un concierto similar al vasco, estaría bien dotada para la competencia fiscal, como ahora las comunidades forales”, avisa Diego Martinez-Lopez. También la han practicado en los últimos años los gobiernos del Partido Popular (PP) de Madrid y de Andalucía. Por ejemplo, bonificando por completo o rebajando los impuestos que las comunidades del régimen común tienen cedidos (Patrimonio y Sucesiones son los más importantes, y también el tramo autonómico del IRPF). Esta 'guerra' llevó al Gobierno de coalición a diseñar el Impuesto temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas en 2022 para tapar el agujero de ingresos que estaban sufriendo las arcas del Estado central.
“La recaudación de todos los impuestos [...] pretende convertir a Catalunya en un paraíso fiscal equiparable a Irlanda, como vía para que la élite económica a la que representa recupere e incremente su tasa de ganancia. Proyecto que le enfrenta a la élite económica madrileña. En términos clásicos habríamos hablado de dos facciones de la burguesía. Se trata de la disputa por las plusvalías que la economía genera”, alerta, por su parte, Ricardo Rodríguez.
“Entre ambas élites existe una coincidencia crucial, porque también la derecha de Madrid que abriga su retórica por la bandera española quiere ahora una mayor dosis de autonomía fiscal, precisa para atraerse a grandes rentas y propietarios”, prosigue este técnico de Hacienda.
La propia ministra Montero ha explicado en alguna ocasión que las regiones que aportan más lo hacen porque disponen de más población de rentas altas, “dado que de hecho no es la región la que paga impuestos, como todo el mundo debería saber, sino las personas que en esa región viven”, incide Ricardo Rodríguez.
Algunas cifras: España ya es un país muy descentralizado
Son necesarias algunas cifras para contextualizar el debate. Quizá, la primera pregunta que hay que responder con los números es cuál es el nivel de gasto público de España y cuál es el nivel de descentralización en comparación con la eurozona. En nuestro país, el gasto público alcanza el 42% del PIB. En el área del euro, el 46%. “Gastamos menos que los países de nuestro entorno”, comenta José Ramón Fernández Antonio. En gasto per cápita, la conclusión es la misma: 11.200 euros por persona, frente a 17.000 euros, respectivamente.
Ahora, en el nivel de descentralización también destacamos. El gasto público del Estado es el 56% del total, frente al 69% de la eurozona y el 60% de Alemania, el modelo federal más parecido al nuestro. El gasto regional es el 32% en España, el 7% en la eurozona y el 22% en Alemania. En definitiva, España es un país muy descentralizado.
Otros datos cruciales que hay que tener a mano para abordar la financiación autonómica es el PIB per cápita de las comunidades. Madrid, la más rica (con más capacidad fiscal), casi duplica a Andalucía. Con esta divergencia, un abismo, todas las leyes de financiación (la última es de 2009) se basan en que todas las regiones puedan financiar los servicios públicos fundamentales. Entre los expertos sí que hay acuerdo en que Ley (LOFCA) debe ser actualizado, porque se basa en supuestos de hace más de una década.
Sin embargo, las últimas cifras de financiación autonómica publicadas por el Ministerio de Hacienda (son de 2022 y se han conocido este mismo mes) muestran una media de ingresos por habitante de 3.148 euros y una gran disparidad entre la que más tiene (4.163 euros de Cantabria) y la que menos (2.791 euros de la Comunitat Valenciana). Eso sí, Catalunya y Madrid están pegadas a la media. Mientras, las comunidades forales, la superan ampliamente. Estos números cuestionarían el principal argumento esgrimido por los partidos catalanes de que su comunidad está infrafinanciada.