Menos rigidez fiscal. La Comisión Europea ha presentado este miércoles su propuesta para reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, las normas fiscales de gobernanza económica europea. Es decir, cómo cumplir el corsé de deuda –60% del PIB– y déficit –3% del PIB– de la Unión Europea, suspendido desde el inicio de la pandemia, para que sea más fácil de cumplir. ¿Y eso qué significa? Crear una arquitectura “más simple e integrada para la supervisión macrofiscal para garantizar la sostenibilidad de la deuda y promover el crecimiento sostenible e inclusivo”, según la literatura del Ejecutivo comunitario. Bruselas, así, quiere enterrar la regla de reducción de la deuda existente hasta ahora, que supone una rebaja de una veinteava parte por año en los ratios de deuda de los Estados miembros con índices por encima del techo del 60% del PIB.
Uno de los cambios principales será rebajar el ritmo de reducción de deuda cuando se han excedido los topes, cosa que ha ocurrido ampliamente a raíz de la pandemia y la guerra en Ucrania. Con una ratio de deuda en relación al PIB por encima del 180% en Grecia y del 150% en Italia, por ejemplo, la “velocidad de ajuste” prevista en el actual –y suspendido– Pacto de Estabilidad es demoledora para el tejido social de los países y para sus economías, como se vio en la pasada crisis financiera con la propia Grecia de Alexis Tsipras, por ejemplo.
Es decir, la Comisión Europea dice buscar un equilibrio entre la realidad de la alta deuda en gran parte del área de la eurozona y una aplicación más creíble, al ofrecer caminos de ajuste específicos para cada país, en lugar de un traje único para todos. A cambio, los países deben aceptar sanciones si no siguen su camino, teniendo en cuenta que hasta ahora, con el anterior modelo, nunca se habían aplicado sanciones por déficit y deuda excesivas.
Este nuevo plan de Bruselas llega, además, después de que la crisis de la pandemia fuera respondida con una expansión del gasto público aún vigente, en lugar de los recortes del pasado. Y, también, con la puesta en marcha de fondos europeos fundamentados en la emisión de deuda comunitaria, algo impensable en el pasado.
No obstante, la propuesta de la Comisión Europea requiere el visto bueno de los 27, y está por ver cómo reaccionan los países ricos del norte, habitualmente los mayores defensores de la disciplina fiscal, como Alemania y los halcones llamados frugales, como Países Bajos, Austria, Dinamarca y Finlandia.
El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital ha afirmado, en relación a la propuesta de la Comisión Europea sobre la reforma del marco de gobernanza que afecta a las reglas fiscales: “La propuesta presentada por la Comisión Europea es una buena base de trabajo.Es una propuesta equilibrada, inspirada en el papel hispano-holandés (non-paper presentado en marzo de 2022) y sus principios básicos de apropiación nacional, enfoque a medio plazo y diferenciación por país. España va a impulsar un avance rápido, trabajando de forma constructiva con el resto de Estados miembros. A pesar de que la cláusula general de escape seguirá vigente durante el próximo año, necesitamos tener claridad y seguridad jurídica cuanto antes. No cabe descartar que el acuerdo sobre el texto legal llegue bajo presidencia española [segunda mitad de 2023]”.
Los Estados miembros y la Comisión Europea deberían llegar a un acuerdo sobre la reforma del marco de gobernanza económica antes de los procesos presupuestarios de los Estados miembros para 2024.
“Se trata de cómo llega cada país y a qué ritmo, a los topes de deuda”, ha dicho el vicepresidente económico de la Comisión Europea, Valdis Dombrovskis.
Según el comisario europeo de Economía, Paolo Gentiloni, la Comisión pretende “reconciliar tres imperativos: apoyar el crecimiento y mejorar la sostenibilidad de la deuda; fortalecer la tutela nacional y construir un nuevo marco común; y simplificar nuestras reglas y preservar su inteligencia. Nuestra propuesta se inspira en el espíritu de Maastricht, 'por el que la estabilidad y el crecimiento sólo pueden ir de la mano', como dijo la presidenta de la Comisión Europea en su discurso sobre el Estado de la Unión. Un espíritu que no siempre ha estado presente entre nosotros”.
“Debemos financiar necesidades de inversión masivas, en particular para apoyar la doble transición, la seguridad energética, la defensa, nuestra competitividad europea”, ha dicho Gentiloni: “Necesitamos reglas fiscales que faciliten la inversión estratégica y salvaguarden la sostenibilidad fiscal”.
“El marco revisado aumentaría la apropiación nacional al proporcionar un mayor margen de maniobra a los Estados miembros para proponer planes fiscales y estructurales a medio plazo”, ha explicado el italiano: “Los Estados deben garantizar que sus sendas fiscales respeten un marco común de la UE que tenga como base el crecimiento sostenible y los riesgos para la sostenibilidad de la deuda. La Comisión también propondrá sendas de ajuste fiscal de referencia para los Estados miembros con desafíos de deuda pública sustanciales y moderados. Tomando esto como punto de partida, los Estados miembros diseñarían sus propias trayectorias fiscales a medio plazo. También podrían presentar un conjunto de compromisos de reforma e inversión que podrían respaldar un período de ajuste más largo y un camino de ajuste más gradual. Cuantas más reformas e inversiones se propongan, más gradual puede ser el camino de la reducción de la deuda”.
“Lo que importa para la sostenibilidad de la deuda es que los Estados miembros reduzcan los elevados coeficientes de deuda pública de manera realista, gradual y sostenida”, ha dicho Gentiloni: “Por eso que creemos que debemos alejarnos de los requisitos poco realistas impuestos por la regla de reducción de deuda un veinteavo. Se utilizaría un único indicador basado en la evolución del gasto primario para establecer la ruta de ajuste fiscal y realizar la supervisión fiscal anual”.
“Por supuesto”, ha explicado el comisario, “bajo el marco revisado aún se necesitarían cláusulas de escape sólidas para abordar situaciones excepcionales. Además de la cláusula de escape general para su uso en casos de recesión económica grave que afecte a la zona del euro o a la UE en su conjunto, una cláusula de escape específica para cada país permitiría desviaciones temporales de la senda fiscal a medio plazo en caso de circunstancias excepcionales ajenas a el control del gobierno en cuestión”.
Según Gentiloni, “la revisión de la gobernanza económica de la UE es una prioridad apremiante en la coyuntura crítica actual, en vista de los procesos presupuestarios de los Estados miembros para 2024, y de la desactivación de la cláusula general de escape. Una reforma profunda del marco de gobernanza económica de la UE en la línea que hemos descrito requeriría un cambio legislativo, por lo que consideraremos la presentación de propuestas legislativas y brindaremos orientación para el período que se avecina en el primer trimestre de 2023. Queremos poner, por fin, el crecimiento y la estabilidad al mismo nivel, y trabajar eficazmente para lograr ambos. Ese es, en esencia, el desafío que tenemos por delante”
Sin “regla de oro” para excluir inversiones verdes de las reglas fiscales
Las orientaciones de reforma de la Comisión Europea reconocen que es “esencial reducir la elevada deuda pública y promover el crecimiento sostenible”. Pero, también, reconoce que “se necesitarán altos niveles de inversión para lograr una transición verde y digital justa, aumentar la resiliencia social y económica, aumentar la cohesión territorial, reducir la dependencia energética y aumentar las capacidades de defensa. Al mismo tiempo, sigue siendo crucial garantizar la sostenibilidad de la deuda y crear amortiguadores fiscales”.
En todo caso, “las orientaciones no proponen una 'regla de oro' para excluir la inversión de las normas fiscales de la UE”, dice Bruselas: “Este tema se discutió extensamente como parte del debate público sobre la revisión de la gobernanza económica y no surgió ningún consenso. Estas orientaciones buscan promover la inversión a través de una senda de gasto neto a medio plazo que lo abarque todo, lo que dará a los Estados miembros margen para decidir sobre sus prioridades de gasto público y proporcionará incentivos para comprometerse con un conjunto de reformas e inversiones que respondan a criterios comunes y transparentes de la UE. Estos compromisos de inversión y reforma también se establecerán explícitamente en los planes fiscales-estructurales de mediano plazo. La Comisión garantizará el cumplimiento adicional de esos compromisos que respaldan un ajuste fiscal más gradual por parte de un Estado miembro”.
¿Cómo funcionaría la reducción de deuda?
La Comisión Europea presentaría una trayectoria de ajuste fiscal de referencia, que abarcaría un período de cuatro años, sobre la base de su metodología de análisis de sostenibilidad de la deuda.
Esta senda de ajuste de referencia debe garantizar que la deuda de los Estados miembros con problemas de endeudamiento sustanciales o medianos se sitúe en una senda descendente realista y que el déficit se mantenga de forma creíble por debajo del valor de referencia del 3% del PIB establecido en el Tratado.
A continuación, los Estados miembros presentarían planes que establecieran su trayectoria fiscal a medio plazo y compromisos prioritarios de reforma e inversión pública.
Los Estados miembros podrían proponer un período de ajuste más largo, extendiendo la senda de ajuste fiscal hasta tres años más cuando la senda esté respaldada por un conjunto de compromisos de reforma e inversión que respalden la sostenibilidad de la deuda y respondan a las prioridades y objetivos comunes de la UE.
Como tercer paso, la Comisión Europea evaluaría los planes “y proporcionaría una valoración positiva si la deuda se coloca en una senda descendente o se mantiene en niveles prudentes, y el déficit presupuestario se mantiene creíblemente por debajo del valor de referencia del 3% del PIB a medio plazo”, explica Bruselas.
El Consejo de la UE tendría que aprobar los planes tras el visto bueno de la Comisión.
Por último, la Comisión Europea supervisaría la ejecución de los planes. “Los Estados miembros presentarían informes anuales sobre la marcha de la ejecución de los planes para facilitar un seguimiento eficaz y garantizar la transparencia. Se daría más margen a los Estados miembros para el diseño de sus trayectorias fiscales”.
En paralelo, el Ejecutivo comunitario afirma que se pondrían en marcha “herramientas de aplicación más estrictas para garantizar el cumplimiento. Se mantendría el procedimiento de déficit excesivo basado en el déficit, mientras que se reforzaría el procedimiento basado en la deuda. Se activaría cuando un Estado miembro con una deuda superior al 60% del PIB se desvíe de la senda de gasto acordada”.
Según Bruselas, “se reforzarían los mecanismos de ejecución: el uso de sanciones financieras se haría más efectivo al reducir sus montos. También habría sanciones reputacionales más fuertes. La condicionalidad macroeconómica para los fondos estructurales y para el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se aplicaría con un espíritu similar, es decir, la financiación de la UE también podría suspenderse cuando los Estados miembros no hayan tomado medidas efectivas para corregir su déficit excesivo”.
Además, dice la Comisión Europea, “una nueva herramienta garantizaría la implementación de los compromisos de reforma e inversión que respaldan una senda de ajuste más larga. El incumplimiento de los compromisos de reforma e inversión podría dar lugar a una vía de ajuste más restrictiva y, para los Estados miembros de la zona del euro, a la imposición de sanciones financieras”.
“El Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (MIP, por sus siglas en inglés) tiene como objetivo identificar riesgos macroeconómicos potenciales con anticipación, prevenir la aparición de desequilibrios macroeconómicos nocivos y corregir los desequilibrios que ya existen”, dice Bruselas: “Las propuestas de reforma para el MIP se centran en un diálogo mejorado entre la Comisión Europea y los Estados miembros para crear una mejor comprensión común de los desafíos identificados en el marco del MIP y las políticas necesarias para abordarlos”.
Esto, a su vez, “conduciría a un compromiso por parte de los Estados miembros de incluir las reformas e inversiones necesarias para prevenir o corregir los desequilibrios en su plan fiscal-estructural nacional a medio plazo”, afirma la propuesta: “El papel preventivo del MIP se fortalecería en un entorno macroeconómico caracterizado por riesgos nuevos y en evolución. La evaluación de si existen desequilibrios se haría más prospectiva, con miras a detectar y abordar los desequilibrios emergentes en una etapa temprana. Se daría más peso a la evolución de las tendencias y a si se han aplicado políticas para abordar los desequilibrios, al evaluar si se han corregido los desequilibrios”.
La supervisión posterior al programa evalúa la capacidad de reembolso de los Estados miembros que se han beneficiado de los programas de asistencia financiera. “Como parte del nuevo marco, y manteniendo el texto legislativo sin cambios”, dice Bruselas, “la Comisión propone aplicarlo de manera diferente estableciendo objetivos más claros, con el marco vinculado a estos objetivos. En concreto, la supervisión posterior al programa se centraría en evaluar la capacidad de pago, supervisar la implementación de reformas inconclusas y evaluar si se necesitan medidas correctivas en el contexto de las preocupaciones sobre la capacidad de pago o el acceso continuo al mercado. La intensidad de la supervisión posterior al programa evolucionaría con el tiempo, junto con la evolución de la evaluación de riesgos”.