La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha anunciado que para noviembre quiere presentar un “primer esqueleto” de reforma de la financiación autonómica de las comunidades de régimen común (es decir, todas menos el País Vasco y Navarra, además de Ceuta y Melilla), pendiente de afrontar desde 2014. La tarea de reformar un sistema que peca de falta de transparencia y una endiablada complejidad será difícil, máxime cuando se querría contar con el consenso de los principales partidos.
El sistema de financiación autonómica establece el modo en que se financian las competencias y políticas transferidas a las autonomías. Las complicaciones del actual modelo, que data de 2009, se cruzan con cuestiones políticas como las demandas independentistas en Catalunya (que lleva años sin participar en estos foros de discusión) o la actitud que mantendrá una comunidad en función de si está gobernada por el mismo partido que el Gobierno central o por su oposición.
A continuación recopilamos algunas preguntas y respuestas sobre temas que se discutirán en los próximos meses, con información del informe del comité de expertos de todas las comunidades que organizó el ex ministro de Hacienda Cristóbal Montoro, compuesto en un 40% por votos particulares expresando matizaciones y desacuerdos con el resto, y de la Ley Orgánica de Financiación de las comunidades autónomas (LOFCA), entre otras fuentes.
¿A qué afecta la financiación autonómica?
España ha pasado de tener una estructura política casi completamente centralizada a situarse entre los países más descentralizados de la OCDE. Ahora mismo las comunidades autónomas absorben más de un tercio del gasto final total de las Administraciones Públicas y más de la mitad de su personal. Gestionan muchos de los servicios públicos con una incidencia más directa sobre el bienestar de los ciudadanos, incluyendo la sanidad, la educación y los servicios sociales, como la dependencia.
Por eso, para construir el “esqueleto” del que hablaba Montero se van a crear tres comisiones en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (donde se coordinan la Hacienda Estatal y las comunidades autónomas, en materia fiscal y financiera) sobre gasto sanitario, educación y dependencia, con el objetivo de establecer el coste efectivo de estos servicios, así como el análisis del gasto y el consenso en medidas de eficiencia.
¿Cómo se financian estos gastos con impuestos?
Las comunidades se financian a través de tributos. Hay algunos totalmente cedidos, es decir, que se gestionan y se tiene capacidad normativa sobre ellos (sucesiones y donaciones, juego, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, determinados medios de transporte, hidrocarburos, electricidad y tasas afectas a los servicios traspasados).
Esta capacidad normativa es uno de los principales puntos de fricción: hay comunidades (por ejemplo Madrid) que han bonificado casi por completo algunos de estos impuestos, lo que según Montero provoca un efecto de dumping fiscal, es decir, de movimientos de dinero y residencia entre comunidades buscando la menor tributación. La idea del Ministerio es establecer algún tipo de armonización. Parte de los expertos del comité de Montoro proponían tipos mínimos y máximos en sucesiones y donaciones.
En cuanto a los tributos parcialmente cedidos, las comunidades reciben el 50% de la recaudación del IVA (sin que puedan modificar los tipos) y del IRPF (aquí sí hay capacidad de decisión sobre el mínimo personal y familiar, el 50% de la escala general de gravamen y las deducciones). Además, reciben el 58% de los impuestos especiales que se aplican al alcohol y el tabaco adquiridos en la comunidad. Siempre se trata de impuestos recaudados en cada autonomía.
¿Qué pasa con las entregas a cuenta?
En los últimos meses han sido noticia las entregas a cuenta. El motivo es que aunque haya tributos cedidos total o parcialmente, es Hacienda, es decir, el Estado central, quien los recauda. Para repartirlo, en primer lugar se calcula a través de los Presupuestos Generales del Estado cuánto se va a recaudar. Después, el año siguiente, va transfiriendo mensualmente a las comunidades lo que ha calculado que les corresponde. A los dos años se liquida la operación, es decir, se ve si lo que se ha entregado a cuenta es más o menos de lo realmente recaudado. En ese momento las comunidades reciben dinero extra o por el contrario deben devolverlo.
El problema de los meses pasados ha sido que con el gobierno en funciones y con prórroga presupuestaria la ley impedía la entrega de estas cantidades mensuales. Finalmente, ante las dificultades financieras que estaban sufriendo las autonomías se decidió aprobar un decreto para liberar 4.680 millones para las autonomías y 822 para los ayuntamientos.
Al margen de estos anticipos a cuenta debe situarse el conflicto abierto por el IVA de diciembre de 2017, 2.500 millones que las autonomías dejaron de percibir por la entrada en vigor del un nuevo sistema de información y que, al haber pasado más de dos años para su liquidación, Hacienda no les va a transferir. Sí ha buscado un mecanismo paliativo: al considerar que las comunidades ya gastaron ese dinero en sus presupuestos de 2019 porque contaban con él, no les computará como déficit.
¿Qué son los fondos y qué contemplan?
Además de los tributos, las comunidades autónomas se financian a través de varios fondos: el primero y más importante es el de garantía, considerado la caja común del sistema. Con él se tratan de garantizar en todo el territorio un nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales. Se consideran como tales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales. A este fondo, que luego reparte el Estado, cada comunidad debe aportar el 75% de sus ingresos tributarios, y la Administración Central pone el resto.
El punto de fricción es el reparto. En la actualidad se hace en función de población (30%), superficie (1,8%), dispersión territorial (0,6%), insularidad (0,6%), población protegida equivalente (38%), población mayor de 65 años (8,5%) y población entre cero y 16 años (20,5%). Hay comunidades, como Galicia, que se sienten discriminadas por este reparto y alegan que la despoblación y la edad avanzada de la población deberían pesar más en el reparto. Cuando Montero era consejera de Hacienda en Andalucía defendió que los ingresos de las comunidades autónomas debían determinarse según su población real ajustada y que la financiación de los servicios públicos se actualice anualmente, según el crecimiento del PIB nominal.
Como explica el catedrático de Derecho Financiero y Tributario Rafel Calvo en este artículo, “esta desagregación pormenorizada hace que la distribución sea compleja, lo que aleja el fondo de la opinión pública y además provoca, en ocasiones, que las comunidades propongan otros criterios que probablemente son más beneficiosos para los proponentes, lo que contribuye a aumentar la complejidad actual”.
Además de este fondo, existen otros como el de suficiencia global, que garantiza que cada comunidad autónomas siempre recibe más respecto al modelo anterior, y los de convergencia, destinados a garantizar el principio de ordinalidad (fondo de competitividad) y favorecer la convergencia regional en términos de rentas (fondos de cooperación).