El debate académico y jurídico sobre la constitucionalidad de la amnistía siempre se ha visto enturbiado por sus repercusiones políticas sobre la cuestión catalana. La naturaleza jurídica de la amnistía ha sido objeto de una enfrentada discusión doctrinal que resuelve, con profundidad y acierto, la tesis doctoral de Enrique Linde Paniagua ('Amnistía e indulto en España') en la que llega a la conclusión de que la amnistía no entra en el ámbito de la clemencia, sino de las decisiones políticas.
La asimilación de la amnistía y del indulto como instituciones integrantes del derecho de gracia es una reminiscencia de los regímenes absolutistas que se reprodujo en nuestro país durante la dictadura franquista. Según la tesis doctoral citada, Franco concedió durante su mandato hasta siete amnistías. En nuestra larga trayectoria histórico-constitucional (1812-1978), que lamentablemente ha estado plagada de convulsiones, golpes, pronunciamientos y asonadas, la amnistía se ha utilizado reiteradamente como instrumento para alcanzar “la tranquilidad pública”, según expone el autor citado.
La Constitución de 1876 concedió al Rey la facultad de otorgar indultos con arreglo a las leyes. Las denominadas Leyes Fundamentales de Bravo Murillo de 1852 otorgaban al Rey la posibilidad de conceder amnistías, pero siempre con el carácter de ley. Un anteproyecto de Constitución de 1929, en su artículo 63, exigía que las amnistías, necesariamente, deben promulgarse como una ley general, de la misma manera que los códigos o cualquier otro proyecto de ley.
Los argumentos que escucho a insignes juristas defendiendo la inconstitucionalidad de la amnistía me parecen demasiado simplistas y carentes de fundamentación jurídico constitucional. Una de las tesis sostiene que la Constitución, al prohibir los indultos generales, también suprime la amnistía. La antítesis es igual de simple: si los constituyentes suprimieron los indultos generales, ¿por qué no aprovecharon también para abolir la amnistía?
También se argumenta que el Código Penal de 1995, al regular las causas de extinción de la responsabilidad criminal, solo incluye el indulto y no hace mención a la amnistía. La réplica es muy sencilla: el indulto deja intactos los antecedentes penales, mientras que la amnistía los borra. Por otro lado, el artículo 666.4 de la vigente Ley de Enjuiciamiento criminal considera como artículos de previo pronunciamiento o cuestiones previas la concurrencia de la amnistía, que obliga al sobreseimiento libre, es decir, a dictar una sentencia absolutoria que no deja rastro del hecho delictivo.
El último argumento que he leído en contra de la constitucionalidad de la amnistía me parece un absoluto desatino. Un catedrático de Derecho Constitucional considera que la amnistía atenta contra el principio de división de poderes porque impide juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en su integridad. Los mismos efectos producen el indulto y las rebajas de las penas por beneficios penitenciarios, sin que nadie se la haya ocurrido sostener que son inconstitucionales.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional avala la pervivencia de la amnistía con posterioridad a la vigencia de la Constitución. La ley de Amnistía de 1977 dejó sin efecto los despidos, sanciones, limitaciones o suspensiones de los derechos activos o pasivos de los trabajadores, estableciendo indemnizaciones a cargo del Estado. No obstante, algunas Magistraturas de Trabajo declararon prescritas las reclamaciones presentadas después de un año de la fecha de la ley de Amnistía. Debido a las presiones de los sindicatos, la Ley 1/1984, de 9 de enero (siete años después), adicionó un nuevo artículo a la Ley 46/1977, de 15 de octubre (Ley de Amnistía). En su texto establece que el reconocimiento de los derechos consagrados en esta Ley será imprescriptible. En definitiva, se trata de una amnistía acordada con posterioridad a la vigencia de la Constitución.
Algunas Magistraturas de Trabajo, plantearon cuestiones de inconstitucionalidad que fueron abordadas conjuntamente por el Pleno del Tribunal Constitucional y dieron lugar a la sentencia del TC 147/1986, el 25 de noviembre. Entendían que la Ley de 1984 vulneraba los siguientes artículos de la Constitución: 9.3 (seguridad jurídica); 25.1 (principio de legalidad); 62.i (reserva del derecho de gracia al Rey), y 118 (obligación de ejecutar las resoluciones judiciales firmes). También hacían referencia a la prohibición de los indultos generales.
El Tribunal Constitucional, una vez sometida la ley a su revisión de constitucionalidad, reconoció en la sentencia de 25 de noviembre de 1986 que la cuestión es compleja, por lo que, profundizar en ella sería de difícil comprensión, incluso para lectores con conocimientos jurídicos. En mi opinión, existen pasajes de la sentencia en los que se confirma la notoria diferencia entre la amnistía y el indulto. Dice el Tribunal Constitucional: “Es erróneo razonar sobre el indulto y la amnistía como figuras cuya diferencia es meramente cuantitativa, pues se hallan entre sí en una relación de diferenciación cualitativa”. Por si había alguna duda, añade: “Es el legislador el que puede precisar el régimen jurídico y determinar si la norma tiene el carácter o no de una amnistía”. Y concluye: “La extensión de los efectos de la amnistía al año 1984 no vulnera las competencias del rey en materia de ejercicio del derecho de gracia”. Evidentemente, la sentencia declara inconstitucional la ley porque afecta a relaciones laborales privadas, pero no descarta la concesión de una amnistía que implique un juicio crítico sobre toda una etapa histórica.
Otra sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 2017 viene a confirmar en cierta medida lo que ya he expuesto, al declarar inconstitucional el Decreto-Ley por el que se aprobó el indulto fiscal (también conocido como amnistía fiscal), ya que no era la norma adecuada y, en cierto modo, legitimó el fraude fiscal. Señala la sentencia que cuando la Constitución autoriza el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter público no lo hace de cualquier manera, sino «con arreglo a la ley» (art. 31.3 CE). Con esta previsión, el texto constitucional está consagrando el principio de reserva de ley. Es decir, no tiene nada que ver con un indulto que exclusivamente se otorga por Decreto-Ley.
La posibilidad del Poder legislativo para proponer leyes de amnistía no choca con ningún artículo de la Constitución que las prohíba expresamente. Dicho esto, reconozco que la complejidad política de su concesión se ha visto agudizada por los ajustados resultados electorales y por el endémico enquistamiento de las pretensiones de los políticos independentistas catalanes. Creo que hay espacio para el diálogo sin condicionamientos previos a la investidura, pero con el compromiso de abordar la cuestión una vez que esté conformado el Gobierno de coalición. Soy consciente de que, según los datos que arrojan los entresijos de las encuestas, hay votantes del PSOE y de Sumar que se oponen a esta medida. Se les puede explicar racionalmente cuáles son los motivos que la aconsejan.
No se trata de amnistiar exclusivamente a los 11 condenados por la sentencia del procés, sino de afrontar una realidad que ignora la gran mayoría de los ciudadanos españoles. En estos momentos hay multitud de causas penales contra alcaldes, concejales, ciudadanos que participaron en los incidentes del 1 de octubre, personas que cortaron carreteras, y también contra componentes de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad que intervinieron en estos sucesos.
Una ley de amnistía que abarcase todos estos procedimientos judiciales y los llevase a resoluciones absolutorias borraría las consecuencias penales de lo sucedido. Junts y ERC han puesto sobre la mesa la concesión de una amnistía e incluso de un referéndum de autodeterminación. Descarto esta segunda petición. Sin embargo, me parece oportuno que los partidos políticos, que según la Constitución deben tener una estructura y funcionamiento democrático, convoquen una consulta abierta a las bases para sondear cuáles son las posibilidades para aprobar una ley de amnistía. La constatación de la existencia de un suficiente apoyo sería un signo de madurez democrática que nos llevaría a solucionar las tensiones del presente y abrir grandes posibilidades de futuro. La referencia de la Constitución a las nacionalidades y la amplia competencia que se concede a las Autonomías nos aboca, según gran parte de la ciencia política, a configurar un futuro Estado federal.