La instalación de renovables en España está prácticamente detenida desde la publicación del Real Decreto Ley 1/2012. Al mismo tiempo, hemos de cumplir el compromiso con la Unión Europea: el 20% de nuestra energía final debe tener origen renovable en 2020. Según Eurostat, en 2015 este porcentaje fue del 16,2% y la comparación con los datos de 2014 muestra un estancamiento. Si bien durante la crisis económica el consumo de energía descendió, el probable ascenso del mismo en los próximos años complica que lleguemos al objetivo del 20% a menos que el incremento en la generación renovable sea sustancial. Por todo ello, hay gran expectación ante la subasta que determinará qué plantas renovables podrán instalarse recibiendo una prima en el marco de un esquema retributivo estable (que debería ser estable, es más preciso decir). En esta subasta, que se celebrará el 17 de mayo, se seleccionarán proyectos hasta una potencia total de 2.000 MW, ampliables bajo ciertas circunstancias.
El diseño de una subasta de energías renovables implica establecer una serie de criterios sobre diversas cuestiones: ¿se remunera la generación de electricidad o la potencia instalada?, ¿participan todas las tecnologías o solo algunas?, ¿se evalúan las ofertas según el precio exclusivamente o se incluyen otros factores? Aunque “la subasta perfecta” no existe, la experiencia internacional ilustra las ventajas e inconvenientes que se derivan de cada decisión, señalando en algunos casos qué prácticas están más extendidas porque garantizan un mejor resultado. El problema, que ya viene siendo habitual en el sector eléctrico, es que el Gobierno del PP se empeña en establecer procedimientos terriblemente complejos y opuestos a los utilizados en el resto del mundo, que podrían desembocar en resultados distintos de los que teóricamente se persiguen.
En primer lugar, el parámetro que se utilizará para competir en la subasta no será una tarifa en euros por kilovatio-hora generado que percibirán las plantas que resulten ganadoras (o una prima sobre el precio del mercado, que también sería un parámetro aceptable). Eso, por lo visto, sería demasiado sensato, intuitivo y sencillo. Muy al contrario, las normas de la subasta establecen que las plantas seleccionadas serán retribuidas en base al complejo esquema del Real Decreto 413/2014, el que se elaboró para garantizar la famosa “rentabilidad razonable”.
Así, la filosofía que subyace a la subasta es que las ayudas estén orientadas a que la inversión inicial sea suficientemente rentable (en buena medida, independientemente de la electricidad que la planta genere a lo largo de su vida útil) en lugar de orientarlas, directamente, a maximizar y optimizar la generación. En concreto, cada participante en la subasta deberá ofertar el porcentaje de reducción del valor estándar de la inversión inicial que está dispuesto a aceptar. Este valor, junto con otros diez parámetros, se utiliza para calcular la retribución a la inversión que recibiría cada planta. Mantener este esquema supone la negativa del Gobierno a corregir los errores que se cometieron con el Real Decreto 413/2014, oponiéndose a adoptar las prácticas más generalizadas a nivel mundial e impidiendo que las plantas que se instalen en el futuro puedan tener una retribución basada principalmente en la energía que generan.
En segundo lugar, el Gobierno ha anunciado que la subasta será marginalista; es decir, las ofertas se ordenarán de menor a mayor coste para el sistema eléctrico, y la más cara entre aquellas necesarias para cubrir los 2.000 MW estipulados fijará las condiciones de todas las plantas que se instalen (aunque estuviesen dispuestas a realizar la instalación con una prima menor). Nuevamente, en lugar de utilizar la experiencia internacional acumulada, donde la mayoría de subastas utilizaron la modalidad “pay as bid” (cada planta es retribuida según su oferta), en España se usará el procedimiento marginalista.
No es difícil imaginar por qué las cosas podrían salir mal con este esquema, pero de todos modos tampoco es necesario apelar a la imaginación para averiguarlo. Solo hay que echar la vista atrás algo más de un año, cuando se celebró la subasta para instalar 500 MW eólicos y 200 MW de biomasa. Esa subasta, cuyo procedimiento era similar al descrito para la que se celebrará próximamente, se saldó con un valor para la retribución a la inversión de cero euros. Pero, entonces, si había plantas dispuestas a instalarse cobrando solo el precio de mercado, ¿por qué no lo hicieron antes, en vez de esperar la realización de la subasta?
Una respuesta posible es que este tipo de subastas incentiva ofertas especulativas; esto es, a precios absurdamente bajos para ganar parte del producto subastado, confiando en que la subasta se resuelva a un precio razonable. Aunque no se puede descartar otras hipótesis, como la de que los participantes no sabían exactamente qué estaban ofertando, la realidad es que un mecanismo que fomenta comportamientos especulativos se saldó con un resultado incomprensible y con la incertidumbre de si finalmente las plantas serán instaladas o si, en su lugar, los vencedores de la subasta elegirán minimizar pérdidas no instalando los parques a costa de perder los avales.
En tercer lugar, la subasta podría diseñarse para impulsar otros objetivos, además del de intentar seleccionar la oferta económicamente más competitiva. Algunos de estos objetivos adicionales y deseables serían el desarrollo de industria doméstica, la promoción de cierta distribución espacial de tecnologías renovables coherente con la red eléctrica existente o el fomento de pequeños actores en el sistema. Por ejemplo, en Sudáfrica, un requisito para los participantes era compartir la propiedad con comunidades locales. El uso de cláusulas sociales también se aplicó en Dinamarca durante las subastas destinadas a impulsar la instalación de parques eólicos off-shore. Nada que se parezca a alguno de estos objetivos se toma en consideración en el sistema de subastas del Gobierno.
En definitiva, si queremos que la subasta incentive un funcionamiento óptimo de las plantas, retribuyamos directamente la generación de electricidad y no el coste de la inversión inicial. Si no queremos que el reparto de la nueva potencia renovable a instalar se convierta en un proceso especulativo, no utilicemos una subasta marginalista que incentive este comportamiento en los participantes. Si queremos que nuevos actores puedan participar en el sistema eléctrico, no los pongamos en una situación desventajosa frente a grandes empresas eléctricas o financieras. En nuestra opinión las subastas de electricidad renovable deberían cumplir los siguientes requisitos:
1. La competición se establece sobre la retribución a la energía generada.
2. Cada planta cobra de acuerdo con la oferta que haya realizado.
3. El procedimiento es sencillo y comprensible por los participantes.
4. Se establecen licitaciones específicas para proyectos de menor potencia, con condiciones favorables para que puedan implementarlas cooperativas, ayuntamientos o ciudadanos.
5. Se incluyen criterios ambientales y sociales para matizar la oferta económica. (Uno de estos criterios podría ser el nodo de la red eléctrica al que se conectarán las plantas. Si de verdad queremos realizar una transición energética que descarbonice nuestra economía durante la próxima década, ¿por qué no incentivar la instalación de plantas renovables cercanas a plantas de carbón y nucleares de manera que se facilite el cierre futuro de estas?)
Está fuera de toda duda que las tecnologías renovables, en particular la eólica y la fotovoltaica, son ya competitivas y en algunos casos más baratas que las fuentes de generación tradicionales. La cuestión fundamental es si somos capaces de utilizar la oportunidad que nos ofrecen estas nuevas tecnologías para avanzar no solo en la descarbonización del sistema eléctrico sino también en su democratización.