La Constitución presenta un grado de apertura y flexibilidad sobre la organización territorial del Estado que la hace muy diferente de otros modelos constitucionales. Se ha dicho que el sistema territorial español se encuentra en gran parte desconstitucionalizado porque deja a los poderes constituidos un amplio margen de maniobra para dar contenido a la autonomía territorial dentro del marco de la Constitución. La Constitución permite diversas fórmulas de desarrollo en esta materia, aceptando cómo válidas diversas opciones políticas.
Por otra parte, esta flexibilidad constitucional se acentúa por el papel que asumen los estatutos de autonomía, es decir, las normas particulares llamadas a definir el autogobierno de cada territorio en concreto. La remisión constitucional a los estatutos lleva implícito un componente diferencial cuya explicación tiene mucho que ver con la voluntad última del constituyente de resolver las reivindicaciones nacionales de los territorios históricos.
Sin embargo, todos sabemos que el desarrollo territorial ha tendido a la uniformidad y ésta ha contribuido, a su vez, a un bajo perfil del contenido del autogobierno. El País Vasco y Navarra se han librado en buena parte de este efecto por razón de su foralidad que, en términos generales, ha sido respetada. Pero Cataluña se ha visto especialmente perjudicada como comunidad nacional sobre todo después de las expectativas puestas en el Estatuto de 2006 para romper con esa tendencia. Con el nuevo Estatuto se intentó sacar el máximo contenido del potencial constitucional, pero esta operación fracasó porque se encontró con un Tribunal Constitucional que no supo o no quiso entender lo que estaba en juego política y socialmente y que, desde el punto de vista jurídico, despreció el valor que la Constitución atribuye al Estatuto como norma llamada a desarrollar y concretar el contenido del autogobierno territorial.
La sentencia del Estatuto anuló, en la práctica, la capacidad que la Constitución quiso dejar al legislador (estatal y autonómico) y a los ciudadanos (por medio del referéndum) para dar contenido al autogobierno mediante la aprobación del nuevo Estatuto. El Tribunal Constitucional debería haber respetado este margen de decisión política y al no hacerlo, desnaturalizó el propio modelo constitucional. Salvo un cambio futuro de doctrina, insistir en la vía estatutaria puede ser difícil en este momento.
En la sentencia del Estatuto el Tribunal Constitucional tampoco fue sensible a la aplicación a Cataluña de la cláusula de los derechos históricos, confirmando una doctrina reacia a la extensión de la disposición adicional primera de la Constitución más allá del País Vasco y Navarra. Esta cuestión ha tomado actualidad por el posicionamiento que el Lehendakari Iñigo Urkullu ha hecho recientemente a favor de la aplicación de esa disposición adicional a otros territorios, singularmente a los que ya hubieran tenido históricamente un régimen de autonomía, a lo que podría añadirse la posibilidad de identificar los derechos históricos con aquellos territorios de los que es posible predicar un hecho diferencial con un fundamento histórico. Esta vía merece ser explorada pues la disposición adicional primera de la Constitución ha sido utilizada por la jurisprudencia constitucional como criterio para reconocer ámbitos competenciales singulares o para justificar relaciones de bilateralidad, entre otras consecuencias. Sin embargo, para que ello fuera aplicable más allá del País Vasco y Navarra sería necesario que el Tribunal Constitucional matizara la doctrina que hasta ahora ha mantenido sobre el ámbito subjetivo de aplicación de la disposición adicional primera de la Constitución.
En cualquier caso, con independencia de la oportunidad de abrir un debate constitucional de amplio calado sobre el modelo territorial, que me parece muy oportuno, no deberíamos olvidar que las características del sistema constitucional permiten adoptar de inmediato diversas medidas para profundizar en el autogobierno.
En relación con el Estatuto catalán de 2006 es importante recordar que muchas objeciones planteadas por el Tribunal Constitucional no lo fueron tanto por razón del contenido material de la norma, como por el hecho de que se contemplaran en el Estatuto. Esto no excluye, por tanto, que muchos aspectos que quedaron desactivados por la sentencia puedan ser recuperados si se incorporan en leyes ordinarias u orgánicas del Estado. En su momento se habló de llevar a cabo esta operación, pero no se ha avanzado en ella. Hay aquí un amplio espacio para recorrer, tanto en materias competenciales, como en otros ámbitos especialmente importantes para el autogobierno.
En materia de financiación autonómica también existe un margen de configuración normativa porque la Constitución no define por sí misma un determinado modelo. En realidad, la Constitución hace una amplia remisión al legislador que le permite optar entre diferentes soluciones reguladoras, sin descartar necesariamente que dentro del llamado sistema común puedan establecerse previsiones singulares que coincidan con las que establece el Estatuto de catalán de 2006; por ejemplo, en relación con los criterios sobre solidaridad interterritorial, inversiones en infraestructuras, o la cesión y gestión de tributos estatales (Agencia Tributaria de Cataluña).
La experiencia de funcionamiento autonómico ha puesto de relieve que el contenido de la autonomía también depende mucho de cómo el Estado hace uso de su poder legislativo. Me refiero especialmente a las competencias básicas y a otros títulos competenciales que tienen gran capacidad para condicionar un importante elenco de competencias autonómicas. Hay aquí un importante margen para establecer acuerdos o convenciones sobre la forma de ejercer estas competencias y limitar los excesos que hasta ahora se han producido y que han laminado el contenido del autogobierno territorial. Es un aspecto que puede dar mucho de sí si se aborda seria y rigurosamente. Es un ámbito en el cual también es posible negociar tratamientos singulares cuando exista una razón que lo justifique. El Tribunal Constitucional ha aceptado la validez de normas básicas asimétricas en determinados casos.
Finalmente, es oportuno recordar que la misma Constitución abre la puerta a una importante ampliación del autogobierno y al reconocimiento de situaciones singulares por vías distintas a los Estatutos. Es el caso paradigmático del artículo 150.2 que faculta al Estado, mediante una ley orgánica, para trasferir o delegar competencias de su titularidad. La Constitución pone como límite de esta operación que se trate de facultades que por su naturaleza sean susceptibles de trasferencia o delegación, pero este límite es difícil de acotar jurídicamente y deja un elevado margen a la discrecionalidad política. Podría ser una cláusula especialmente idónea para reconocer espacios competenciales reforzados en aspectos singulares como la lengua, la cultura, el derecho civil propio, o la organización administrativa y territorial, entre otros.
Estos son sólo unos ejemplos del margen de maniobra que admite la Constitución; aunque suficientemente importantes como para poner de relieve su utilidad en un momento político en el que existe la oportunidad, junto con otras medidas de las que ya hemos hablado en otro momento, para impulsar acciones que ayuden a resolver el conflicto catalán.