¿Dónde acaba la ciudad? ¿Quién la gobierna?

El enunciado del titular puede parecer pueril. Cualquier ciudad tiene unos límites claros. Y, asimismo, cualquier ciudad tiene un gobierno local que ejerce sus funciones y gestiona sus competencias en el ámbito correspondiente. Pero, en España hay muchas ciudades que se han extendido por el territorio hasta convertirse en verdaderas regiones o aglomeraciones urbanas. Y, en esos casos, no hay relación alguna entre la ciudad real (esa trama urbana continua) y la política institucional. Los órganos de gobierno siguen ciñéndose a los límites administrativos del siglo XIX y así las capacidades para abordar los nuevos problemas que surgen y evolucionan en distintos niveles, no son en absoluto adecuadas.

En la práctica estamos hablando de un proceso de regionalización urbana que, gracias también a la digitalización, ha ampliado enormemente las posibilidades de interconectividad y eficiencia. Se pensaba que después de la pandemia y con la digitalización acelerada, la movilidad se restringiría, gracias a la creciente presencia del trabajo on line, pero lo cierto es que la movilidad ha aumentado, ya que la gente puede, de hecho, conectarse desde cualquier lugar. Al mismo tiempo, los acuciantes problemas generados por la falta de vivienda accesible están impulsando a que mucha gente deje el centro de las ciudades para trasladarse a la periferia, sea esta o no de la misma ciudad, donde pueden encuentran más metros por menos dinero, aunque ello les obligue a multiplicar sus desplazamientos.

Entre el 2001 y el 2023 las áreas urbanas en España han aumentado un 20% su población. No en toda España la situación se presenta con las mismas características. Hay algunas ciudades cuyo territorio es extraordinariamente amplio. Superan, entre otros, los 1.000 km² municipios como Cáceres, Badajoz, Córdoba o Albacete y cerca está de ello Zaragoza. Sólo esta última ciudad y Córdoba destacan por su elevada población. En el otro extremo estarían ciudades muy densamente pobladas en territorios extremadamente reducidos. Ciudades como Barcelona, Valencia, Sevilla, Las Palmas o Santa Cruz de Tenerife, que no superan los 150 km² albergan una población que en todos lo casos supera los 400.000 habitantes. Y en medio, ciudades como Madrid, con 600 km² y más de tres millones de habitantes. Como es bien sabido, tenemos una gran concentración de la población en muy poco territorio. Cada vez más gente en la vertiente mediterránea, en los archipiélagos y en la gran área urbana de Madrid, con ramificaciones a Toledo, Aranjuez y Guadalajara. En el 9% de los municipios españoles vive el 70% de la población del país.

Lo que queremos poner de relieve en este artículo es la tremenda desconexión entre problemas urbanos y capacidades de gobierno. No hay en España una definición institucional de lo que son las áreas metropolitanas. Se han hecho algunos intentos de definición, utilizando la conexión entre vivienda y trabajo y otros elementos, por parte del Ministerio de Vivienda y Agenda. Muchas grandes ciudades son, de hecho, áreas o regiones metropolitanas que comparten problemas y dificultades, pero que no cuentan con los instrumentos de gobierno adecuados para afrontarlos. El área urbana de Madrid tiene 52 municipios con más de 6 millones de habitantes en 2.800 km². La que rodea Barcelona reúne más de 5 millones de habitantes con 165 municipios involucrados en 3.200 km². La de Valencia incorpora en esa trama urbana continua, a 45 municipios en los que habitan 1’6 millones de personas en solo 600 km². Y así podríamos seguir con Sevilla, Málaga, Bilbao, Zaragoza, Oviedo-Gijón, Alicante-Elche, etc.

Las Comunidades Autónomas tienen las competencias para ordenar este tema, atribuyendo capacidades de gobierno y de competencias y recursos a esos conglomerados que comparten problemas y que apenas si logran coordinarse en algunos temas. La excepción es el Área Metropolitana de Barcelona (limitada a 36 municipios y que cubre solo 600 km²), recuperada en el 2010, tras su disolución por Jordi Pujol en 1985 en su peculiar duelo con Pasqual Maragall. Parecida suerte corrió el Consell Metropolità de l’Horta de Valencia disuelta en 1999, pero en este caso su recuperación no se ha producido. Existen asimismo entidades con menor institucionalización que promueven políticas de coordinación en algunos lugares, como Bilbao. Y en otras encontramos agencias de coordinación para temas muy específicos como agua, gestión de residuos o redes de transporte, pero sin articulación entre ellas. Pero, lo cierto es las instituciones autonómicas han sido en general reacias a reconocer la existencia de estas grandes áreas urbanas y concederles capacidades de gobierno. En el caso de las comunidades uniprovinciales, como es el caso de Madrid, Asturias o Murcia, podríamos pensar que el gobierno autonómico ejerce de facto esa función, pero evidentemente la sensibilidad sobre lo local no es la misma. 

Las necesidades de contar con políticas urbanas potentes y con capacidad estratégica son cada vez más evidentes. Solo hace falta recordar el tema de la vivienda, pero asimismo el tema la conectividad, la alimentación de proximidad, la política de reindustrialización, los retos que plantea la emergencia climática, el cambio demográfico y la necesidad de abordar una mejor atención a las personas mayores y la política de cuidados, la gestión de residuos o las redes de transporte. No se trata de eliminar municipios o de reducir la capacidad de decisión de los gobiernos autonómicos, sino de incentivar política y económicamente todas las vías de coordinación institucional entre municipios. Las grandes empresas de servicios (de agua, de energía, de construcción, de transportes…) que no ven limitada su labor por límites administrativos de otro siglo, “gobiernan” de hecho más que las instituciones. Se necesitan nuevas formas de gobernanza metropolitana que sin perder las ventajas de la proximidad que cada municipio puede utilizar en relación con sus vecinos, permita, al mismo tiempo, disponer de capacidades dirección y gestión del continuum urbano que supera límites administrativos. Equilibrando así desde el ámbito público la capacidad de articulación y presión de la esfera mercantil.