En verano de 2018 tocaba renovar la cocina de la Base Aérea de Zaragoza. En total, gastaron 49.000 euros en suministros. Por esa cantidad, la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) obliga a abrir concurso público para que las empresas presenten ofertas. Pero los responsables decidieron tomar un atajo: despedazaron sus necesidades en pequeños contratos, lo suficiente como para poder contratar a dedo cada uno de ellos. El 16 de agosto adjudicaron dos de ellos, uno por dos hornos y otro por el equipo frigorífico.
Menos de dos meses después, el 10 de octubre, adjudicaron los otros cuatro: uno para el armario, otro para el lavavajillas, otro para comprar la mesa de la cocina y otro para el termo. Todos ellos eran de menos de 15.000 euros, contratos menores, lo que significa que podían adjudicarlos sin concurso y casi sin publicidad ni controles. No sería sospechoso si hubieran comprado a firmas especializadas en cada uno de esos electrodomésticos. Pero todos los contratos menores, los seis, fueron a parar a la misma empresa: Zasel SL.
La ley siempre ha sido clara: está prohibido trocear contratos grandes para pasarlos por menores y así señalar con el dedo, sin muchos más miramientos, a la empresa ganadora. Pim pam. Evitando todo lo que implica un concurso (transparencia en el proceso, todas las firmas del ramo pueden presentarse, reglas claras para elegir al ganador…). Tras la última reforma, el texto es mucho más exigente: prohibido firmar más de un contrato con la misma empresa si, sumados, superan los límites de los menores. Esto es: una vez se ha llegado a ese umbral (de 15.000 euros para suministros y servicios y de 40.000 para obras, sin IVA, como todas las cifras de este artículo) no se podría volver a contratar a la misma firma.
Las mil y una formas de entender el 118.3
El artículo 118.3 de la ley, leído de forma literal, establece que no se puede contratar a la misma empresa si se superan, sumadas varias adjudicaciones, los umbrales de los contratos menores. Y ya. Pero los diferentes organismos responsables de aplicarla y vigilarla han establecido criterios para acotar su interpretación y para responder a las preguntas que generó el texto: ¿Nunca más se puede contratar a esa empresa, hasta el infinito? ¿Ni siquiera para otra cosa totalmente distinta?
El objetivo de la norma es evitar fraccionamientos, pero algunas de esas interpretaciones son más estrictas que otras. En cuanto a la duración del veto: todos los organismos consultados lo marcan en el ejercicio presupuestario, esto es, dentro del mismo año natural, que es el criterio que usamos para este artículo. A excepción de la Junta Consultiva estatal, que asegura que el margen es de un año.
Pero las grandes diferencias radican en qué cosas se pueden volver a contratar con la misma empresa y qué cosas no. Las juntas consultivas de Euskadi, Aragón y Madrid apuestan por la aplicación más estricta: no se puede volver a contratar al mismo empresario vía contrato menor (ojo, se le puede contratar por las vías habituales sin problemas) si se superan los umbrales en cualquiera de las tres categorías: suministros, servicios y obras. Esto es: da igual lo que se contrate, el tope se aplica a la categoría. Las juntas de Galicia y Cataluña son más laxas y vetan solo si se trata del mismo objeto.
Y la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) permite volver a contratar con el mismo empresario si no se rompe la “unidad funcional”, esto es, que cada contrato menor tenga sentido por sí solo de forma independiente. Para este texto hemos agrupado todos los contratos que superan los umbrales por cada categoría, como en las interpretaciones más estrictas, porque todos ellos, como mínimo, son revisables (tienen que justificar en su expediente que no son fraccionamientos). Pero nos hemos centrado, para los ejemplos, en los casos más burdos, los que creemos que no pasarían el filtro de ninguno de estos criterios, ni siquiera de los más laxos.
La interpretación del artículo 118 de la Ley de Contratos depende mucho de los ojos que lo lean, y de su laxitud a la hora de aplicar las normas, pero los fraccionamientos para convertir un contrato mayor en varios contratos menores eran ilegales antes y lo siguen siendo ahora. Y esta es una de las formas clásicas de corrupción.
Para las Juntas Consultivas de Euskadi, Aragón y Madrid, por ejemplo, no hay duda: no se puede volver a adjudicar a dedo en el mismo año a un mismo empresario en cada una de las tres categorías (servicios, suministros y obras) si se ha alcanzado el límite del contrato menor. En total, de enero a julio de 2019, esto es, en solo siete meses, más de 6.500 contratos menores (más de un 5%) de los publicados en la Plataforma de Contratos del Sector Público (de entidades estatales, autonómicas y locales de todo el país) incumplen esta interpretación. Son 1.879 contratos de suministros, 3.793 de servicios y 856 de obras (metodología). Y suman más de 53 millones de euros.
¿Todos ellos son ilegales? Si leemos de forma literal lo que dice la ley, sí. Pero las interpretaciones más laxas del artículo de la discordia pueden librar a algunos de ellos de la quema. Por ejemplo, justificando que no se trata de un fraccionamiento, sino que son contratos destinados a cosas muy distintas y que darlos por separado no significa que se esté troceando uno grande para esquivar la ley. En todo caso, esta justificación debe estar incluida en el expediente, que casi nunca se publica. Otros muchos son un fraccionamiento ilegal clarísimo, se mire por dónde se mire, se disimule o ni siquiera se intente esconder.
13 contratos menores a la misma empresa el mismo día
Vayamos a lo más burdo. Empezando por varios contratos menores de la misma administración a la misma empresa y, ojo, el mismo día, que además superan los límites. El día feliz de la relación entre la Base Aérea de Albacete y la empresa Suministros de Albacete SA fue el 3 de diciembre, cuando firmaron 13 contratos de suministros, que suman 83.000 euros, muy por encima del umbral de 15.000 en esta categoría. Al día siguiente cayeron otros dos y, una semana después, el día 11, otros cinco.
En total, entre agosto y diciembre de 2018, la Base Aérea de Albacete adjudicó a esta empresa 37 contratos para la compra de materiales por un total de unos 270.000 euros. Ni uno, ni dos. 37. Y todos repartidos, en tandas, los mismos días.
Mas ejemplos, esta vez en el Ayuntamiento de Ames (A Coruña). Pagaron a un empresario, Javier Polo Durán, 16.500 euros para celebrar un espectáculo en el pueblo. ¿Cómo lo hicieron, si el límite para dar ese contrato a dedo es de 15.000? Le adjudicaron, el mismo día, dos menores: uno para la actuación (13.223,14€) y otro para el alquiler del equipo técnico (3.305,79). Y arreglado.
Pero hay más fiestas populares partidas a cachitos para esquivar la ley, como las novilladas de 2018 en Arnedo (La Rioja). Cuando se monta un evento así, el empresario pone los novillos titulares y, como obliga la norma, novillos de reserva, los sobreros. El 28 de septiembre el Ayuntamiento adjudicó a Azaba Gestión dos contratos: uno por la novillada titular, al borde del menor (14.798€) y otro por los dos sobreros (otros 3.800€). No es la única vez que fraccionó el contrato en dos para adjudicarlo el mismo día y a la misma empresa. Dos días después hizo lo mismo, pero esta vez para adjudicar a José Escobar Gil el contrato troceado (titulares por un lado y sobreros por otro). Y también superando, juntos, el límite del contrato menor.
En total, según los datos publicados en el Plataforma de Contratación del Sector Público, entre agosto de 2018 y julio de 2019 (¿por qué utilizamos esas fechas?) se firmaron unos 2.900 contratos, entre obras, servicios y suministros, que no solo superan el límite de los menores con una misma empresa sino que además se firmaron, en pack, el mismo día.
Todos estos ejemplos son de suministros o servicios, con el umbral en 15.000 euros, pero en obras, con el de 40.000, también se dan casos llamativos. En solo los primeros siete meses de 2019, las administraciones españolas que publican en la Plataforma de Contratos del Sector Público firmaron 7.240 contratos menores de obras. Casi el 12%, un total de 856, incumplen a priori la norma: sobrepasan los 40.000 euros cuando se suman a otros de la misma empresa. Suman 21 millones de euros.
Casi dos de esos millones llevan un mismo remite: la Diputación Provincial de Ourense, la administración pública con más en su haber, 55 contratos. Y buena parte de estos contratos se dieron, sin disimulos, el mismo día.
15 de esos contratos fueron a Construcciones y Almacenes Manuel Viso. En total, esa empresa recibió, en siete meses, más de 595.000 euros de la Diputación, todos para arreglos de caminos y carreteras. Para defender su legalidad, alguien podría argumentar que se trata de objetos distintos: uno por cada trocito de camino o carretera. Pero otras administraciones contratan estos arreglos en bloque vía concurso abierto -a veces con lotes por cada zona- y, lo más importante, en este caso se dieron todos a la misma empresa.
Y hay más razones para la sospecha. Cinco de ellos, por ejemplo, se adjudicaron el mismo día, el 2 de abril de 2019. Aunque cada uno va destinado a arreglar un tramo de carretera distinto, todos se adjudicaron por cantidades que van entre los 39.500 euros y los 39.973, bien al borde. Podemos pensar bien: las obras costaban casi lo mismo porque las casualidades tan rotundas sí existen; o pensar mal: es un fraccionamiento claro (porque se podrían haber licitado juntos) o, como mínimo, se ajustó el precio justo por debajo del umbral para poder dar cinco contratos a dedo a la misma empresa el mismo día.
Otros 15 contratos fueron a Camiños de Ourense. Siete fueron el mismo día, su día de suerte, el uno de febrero de 2019. Ambas empresas, tanto Manuel Viso como Camiños de Ourense, aparecen en las denuncias al presidente de la Diputación, José Manuel Baltar, por financiación ilegal.
Esta administración pública cuenta, además, con una cifra favorita. De los 55 contratos de 2019 que incumplen la norma, 31 se adjudicaron por 39.669,42 euros, ni un céntimo más ni uno menos.
Deme 14.999,99 euros en harina
La Gerencia de la Entidad Estatal de Derecho Público Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo es la entidad pública encargada de gestionar las cafeterías y economatos de las cárceles españolas, además de la formación y talleres. Es la entidad que lidera la lista de posibles troceos de suministros. Y es, además, una especialista en adjudicar contratos menores como quien va al supermercado con un solo billete de cinco euros y hasta que le llegue. O como quien gasta 50 euros en gasolina, así, medido en euros. Pero lo hace para muchas otras cosas y siempre por debajo de los umbrales para adjudicar los contratos a dedo.
El día 4 de septiembre de 2018 compró a Campotrigal harina de panadería para el Centro Penitenciario de Valencia por valor, ni más ni menos, que de 14.999 euros. Ahí, bordeando el límite. No sabemos cuántos kilos recibió por ese precio, pero sí que poco más de un mes después, el 8 de octubre, volvió a comprar harina para panadería a la misma empresa y por la misma cantidad. Y lo volvió a hacer tres días después, el 11.
La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) señala, en su instrucción sobre los fraccionamientos, que “no podrán ser objeto de un contrato menor prestaciones que tengan carácter recurrente, de forma que, año tras año, respondan a una misma necesidad para la entidad contratante, de modo que pueda planificarse su contratación y hacerse por los procedimientos ordinarios”. Parece que lo de necesitar harina para panadería no es un gasto extraordinario que les pille por sorpresa.
El de la harina no es un caso único. Esta entidad firmó dos contratos de 14.999 euros cada uno a la misma empresa (IES Marítimo) para comprar helados para los internos del Centro Penitenciario de Valencia: uno para los presos en preventiva y otro para los que ya cumplen condena, porque se ve que comen helados distintos pero, eso sí, cuestan exactamente lo mismo. Lo hizo el mismo día, sin disimulos. En otras ocasiones el apaño de los suministros pasa por separar lo que se compra para un solo fin en diferentes productos. Un ejemplo: el Centro Penitenciario de Segovia necesitaba ingredientes para su taller de panadería. En lugar de comprar todo lo necesario junto y abrir concurso, le dieron en un solo día a Carballes Distribuciones cuatro contratos de 14.999 euros, a cachitos: la levadura y la sal en uno, los huevos y el azúcar en otro…
Y no solo lo dulce. Tácticas similares son que las que usan en la compra de patatas, frutas, embutidos… Y esta entidad pública no solo destaca en suministros. Entre diciembre de 2018 y julio de 2019, en cosa de siete meses, adjudicaron siete contratos a Informática El Corte Inglés para lo mismo: reparaciones de urgencia del sistema de ventas de los economatos en distintos centros penitenciarios. Y sí, cinco de ellos son de 14.999 euros.
Todos esos ejemplos están al límite del umbral. De hecho, de los 370 contratos menores que Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo firmó en un año, 249 son de 14.999 y 20, hilando aún más fino, de 14.999,99 (consulta todos sus contratos, aquí). Y eso cuando, de hecho, saben hacerlo bien: aquí un concurso abierto, por lotes, para adquirir suministros de pan para varios centros penitenciarios. Parece ser que sí se puede.
Artículo publicado originalmente en Civio.
Los datos utilizados en este artículo provienen de la Plataforma de Contratación del Sector Público, donde publican la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y locales. Hemos descargado todos los contratos menores publicados desde el 1 de enero de 2018, fecha desde la que están disponibles, hasta el 31 de julio de 2019, fecha en la que empezamos a analizarlos a fondo. Son un total de 346.726.
A la hora de analizar su cuantía, utilizamos el precio de licitación sin impuestos, que es el que marca qué tipo de procedimiento se puede utilizar.
Hemos excluído de la base de datos aquellas entidades que no son administraciones públicas (un concepto que se usa para clasificar los distintos tipos de entidades y sus obligaciones), porque no les aplican las reglas de los menores al 100% y no podíamos tratar sus contratos con los mismos criterios que los de aquellas que sí lo son. Así, usando la clasificación existente en la web pública de contratos, dentro de otras entidades del sector público eliminamos las mutuas, que no lo son, y las sociedades, consorcios y fundaciones del sector público, porque algunas sí se clasifican como administración pública y otras no.
Dependiendo de las claves a analizar -y teniendo en cuenta que la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) que cambió los umbrales de los menores entró en vigor el 18 de marzo de 2018- utilizamos uno u otro rango de fechas dentro de los datos disponibles.
El objetivo era crear una base de datos sobre la que hacer las consultas necesarias para descubrir banderas rojas que nos permitieran encontrar posibles fraccionamientos. De hecho, esta investigación forma parte de RECORD, un proyecto europeo enfocado en crear un sistema de alertas anticorrupción en la contratación pública. Esto significa que no todos los contratos reseñados son ilegales, pero sí que todos son sospechosos y deberían ser analizados para comprobar si se trocearon para incumplir la ley.
Pese al complejo análisis realizado y a que hemos tenido en cuenta las distintas interpretaciones de la ley, en muchos casos solo es posible asegurar 100% si existe un fraccionamiento ilegal analizando el expediente completo y su ejecución, que no es público. En muchos casos habría que comprobar, por ejemplo, qué tareas se realizaron o qué suministros se compraron, puesto que la información del objeto del contrato, una escueta línea, no es suficiente.
El primer análisis
Hemos aplicado a esa base de datos el texto literal de la ley -contratos a una misma empresa que sumados superan el límite de los menores en un mismo año. Solo en los primeros siete meses de 2019 eran más de 6.500 adjudicaciones, la cifra del subtítulo. Pese a la gran cantidad de contratos encontrados, se trata solo de siete meses, no un ejercicio completo. No analizamos 2018 porque la reforma que cambió los umbrales para usar los contratos menores entró en vigor en marzo de ese año.
Partiendo de esa base, creamos archivos de fraccionamientos en cada categoría (servicios, suministros y obras) para analizar en qué administraciones públicas esta práctica es más habitual. Esos son los datos que encontrarás en las tablas por entidad.
Pero decidimos acortar la búsqueda y analizar casos mucho más burdos para poder entrar en detalle. Así, creamos diferentes archivos a partir de la base de datos global (contratos adjudicados el mismo día, contratos con el mismo objeto…). A todos les aplicamos un proceso de limpieza para detectar errores y, sobre todo, para excluir de nuestros datos aquellos contratos a los que no les aplican los umbrales de 15.000 y 40.000 euros, como se detalla en la siguiente sección.
La limpieza
Para poder consultar las posibles banderas rojas era imprescindible limpiar los archivos con los que íbamos a trabajar, ya que detectamos múltiples errores en los datos originales. En los casos en los que se han detectado, se han solventado. En algunos casos, por ejemplo, hemos descubierto que lo que podían parecer fraccionamientos son en realidad expedientes duplicados por error. Esta parte, la limpieza, ha sido de las más complejas y duras de todo el proceso.
Eliminamos relaciones de contratos y posibles duplicados y otras filas que no corresponden a contratos menores. Además, revisamos aquellos en los que la cuantía no aparece o es 0€ para buscar esa cifra en otras columnas, como las del importe finalmente adjudicado.
Los contratos menores solo pueden ser de obras, suministros y servicios, pero muchos tenían códigos de otros tipos, como concesiones, administrativos, contratos privados… En esos casos, hemos analizado el objeto para saber cuál es su categoría real (en muchísimos casos el código estaba mal puesto, por ejemplo, con muchos contratos de obras marcados como suministros y servicios). Una vez hecho esto, eliminamos los que no son menores en realidad: las colaboraciones público-privadas, los patrimoniales… Mantenemos los contratos privados (como los de los cachés de conciertos) porque al tratar solo con administraciones públicas sí les aplican las reglas de los menores como al resto.
Aplicamos los cuatro tipos de excepciones que marca la ley:
- Generales. Relaciones entre administración y empresa a las que no les afectan las reglas de la ley, como los de agua y transporte (regulados por otra ley), los de arbitraje, los de cooperación entre varios estados… Este tipo de contratos no deberían ni aparecer en los listados de contratos menores, pero aparecen, así que los eliminamos para no juzgarlos como tales.
- Suscripción a revistas y bases de datos. Este tipo de contratos se pueden adjudicar como menores hasta límites muy superiores, los de la regulación armonizada, por eso los eliminamos.
- Los de ciencia. Un añadido a la ley permite que los contratos de suministros y servicios de agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación tengan un límite mayor, 50.000 euros frente a 15.000. Pero solo para contratos destinados a la investigación, no para servicios generales. Hemos eliminado todos los que sí son para investigación, pero hemos dejado (y de eso va el despiece) los de servicios generales en los que se abusa de -o, simplemente, se aplica mal- esa excepción. Para hacerlo, recopilamos los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación a partir de las entidades incluidas dentro del mapa del Observatorio Español de I+D+i (ICONO) y de la Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT). Después analizamos los contratos públicos de suministros o de servicios suscritos por estos órganos que tuvieran la consideración de contratos menores. En este caso, el límite de los contratos menores se sitúa en 50.000 euros, de acuerdo con lo estipulado de forma excepcional por ley. Por último, comprobamos si los contratos menores estaban o no destinados a servicios generales y de infraestructura.
- Siempre que nos lo permitía la información sobre el objeto, valorábamos si entraban en la excepción que permite repetir contratos con la misma empresa si solo pueden ser encargados a una empresa concreta porque es una obra de arte única, no hay competencia por razones técnicas o se deben proteger derechos como los de propiedad intelectual e industrial.
Los datos
Así, los archivos -ya limpios- utilizados en nuestro análisis, y que puedes descargar y reutilizar desde la web de datos abiertos de Civio son:
Contratos de una misma empresa a una misma administración que sumados superan el límite del menor adjudicados del 1 de enero de 2019 al 31 de julio de 2019:
Contratos entre una administración y una empresa que superen sumados el límite de los contratos menores y que se adjudicaron, juntos, el mismo día. Los datos en esta categoría van del 1 de agosto de 2018 al 31 de julio de 2019. ¿Por qué arrancamos desde agosto de 2018? Queríamos un año completo y, además, dar margen para la aplicación de los nuevos umbrales previstos en la ley, que entraron en vigor en marzo de 2018.
Contratos entre una administración y una empresa con el mismo concepto y en el mismo año que superen sumados el límite de los contratos menores. En esta categoría creamos cuatro archivos, tratando cada ejercicio presupuestario por separado, como marcan la mayoría de interpretaciones del artículo 118.3 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP):
Además, creamos archivos complementarios de entidades concretas que destacaban sobre el resto y que nos parecieron interesantes para analizar con más detalle, como los de la adaptación de los depósitos de armas largas de diversas comandancias de la Guardia Civil, todos los menores concedidos por la entidad pública Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo, los contratos menores de obras de la Diputación de Ourense y los de publicidad institucional de Aragón.
Fuentes y expertos consultados
Además del análisis a fondo de la LCSP, hemos estudiado artículos sobre la interpretación del artículo 118 (como este y este), las decisiones de las distintas juntas consultivas sobre este asunto y de la OIRESCON, informes sobre asunto concretos, como las concesiones como menores y análisis a fondo como los de la Agència Antifrau.
Además, hemos consultado a especialistas en contratación y a expertos de la Comunidad Civio sobre tiempos de tramitación de un menor, si se aplican las reglas a los contratos privados y algunos casos particulares que nos resultaban curiosos. Muchísimas gracias a Esteban Umerez, José María Gimeno, Ana Isabel Beltrán, Lola Bataller y Roger Folguera.
Si encuentras errores, avisa
Sabemos que la fuente original, el Portal de Contratación del Sector Público, contenía errores, probablemente desde su introducción en los sistemas por parte de las entidades públicas contratantes. Todos los que hemos detectado han sido solventados. Hemos trabajado los datos con el mayor rigor posible, pero si encuentras algún fallo en ellos o en nuestro análisis, escríbenos por favor a contacto@civio.es y estaremos encantados de enmendarlo.