ANÁLISIS
Una parte importante de la sociedad española considera que la despoblación es un tema de Estado, por lo que ha ido ganando presencia en la agenda político-institucional de los últimos años. Esto es el claro reflejo de la grave situación demográfica en la que se encuentra actualmente España y de la cual poco a poco se está tomando conciencia.
Podemos considerar que un territorio tiene problemas de despoblación cuando ha perdido gran parte de sus habitantes hasta llegar a una situación crítica. A esto se ha llegado en dos grandes fases: una primera de migración –la población se marcha del territorio por las pocas oportunidades laborales– y una segunda, por defunciones y falta de relevo generacional.
La baja densidad de habitantes es un problema que atañe a la UE a la hora de reforzar la cohesión económica, social y territorial. Así lo establece el artículo 174 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (2007): “A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, esta [...] se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas. Entre regiones afectadas se prestará especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes, como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña”.
Menos de 10 habitantes por km² se considera desierto demográfico: la Serranía Celtibérica tiene 6,99
En este texto figuran como regiones menos favorecidas las que tienen desventajas demográficas graves. Efectivamente, en el tratado de adhesión de Finlandia y Suecia, en el año 1994, se indicó que las regiones que tuvieran menos de 8 hab/km2 (NUTS 2 según la terminología europea) se considerarían zonas poco favorecidas. Así se identificó a Laponia –a través de la agrupación de NUTS 2 de ambos países–, un territorio ártico con una densidad de menos de 8 hab/km2 debida a su climatología extrema. En geografía humana, una zona con menos de 10 hab/km2 se considera desierto demográfico.
En 2006 se introdujo la denominación de “zonas escasamente pobladas” para las provincias que tienen menos de 12,5 hab/km2 (NUTS 3), dejando en “muy escasamente pobladas” las de menos de ocho. En esta nueva categoría entraron Teruel, Soria y Cuenca, y por primera vez se vio que algunas zonas dentro del territorio español tenían problemas demográficos.
Pero los estudios siguieron evolucionando y se observó que el análisis por regiones o por provincias no servía para reflejar la realidad del territorio; las ciudades densamente pobladas “ocultaban” las zonas con pocos habitantes. El informe GEOPECS, elaborado por los profesores Alexandre Dubois y Johanna Roto en 2012, delimitó nuestras zonas escasamente pobladas, agrupando las entidades locales (LAU) –los municipios en el caso de España– según su densidad, inferior a 12,5 hab/km2, y su acceso, de más de 45 minutos o 50 km, a núcleos de 50.000 habitantes o más.
España ha ganado 20 millones de habitantes en 70 años, pero ha perdido mucha población rural
En 2021 se introdujo por primera vez el concepto de “pérdida de población” como criterio para recibir ayudas. Según las Directrices de Ayudas Estatales de Finalidad Regional, las empresas de NUTS 3 que hayan perdido más del 10% de su población desde 2009 hasta 2018 podrán beneficiarse de una exención fiscal de un 15%, igual que las zonas escasamente pobladas.
Paralelamente al informe GEOPECS, desde el Instituto para el Desarrollo de la Serranía Celtibérica realizamos la investigación que dio lugar a la delimitación de esta zona. Agrupamos por medio del SIG (Sistema de Información Geográfica) las entidades locales, lo que dio lugar a la delimitación de la Serranía Celtibérica: un territorio de 65.823 km2, el doble del tamaño de Bélgica, con 460.613 habitantes y una densidad de 6,99 hab/km2 según los datos de 2019. Es conocida como ‘la Laponia española’, ya que fue el segundo territorio descubierto en Europa con menos de 8 hab/km2, pero su caso es mucho más grave, ya que no es una situación estructural, sino un problema de despoblación. Al estudiar el resto de España a nivel municipal se descubrió que, aunque la población había aumentado en casi 20 millones de habitantes desde mediados del siglo XX (de 27.976.755 en 1950 a 47.332.614 en 2019), se había producido un despoblamiento muy marcado en las zonas rurales, que pasaba desapercibido cuando se analizaba a nivel provincial. El único lugar que ha evolucionado en sentido contrario, pasando de ser un territorio con problemas demográficos a poblarse, es la isla de Fuerteventura, en Canarias.
El Reglamento de Ejecución (UE) 2019/1130 de la Comisión de 2 de julio de 2019 indica que las entidades locales (LAU) son las unidades territoriales utilizadas para el análisis de las zonas escasamente pobladas. También es de especial interés el Reglamento (CE) 1059/2003, por el que se definen los tipos de NUTS, donde además de las correspondientes unidades administrativas, como las regiones (NUTS 2) o provincias (NUTS 3), se encuentran las denominadas “unidades no administrativas”, que deben reflejar “circunstancias económicas, sociales, históricas, culturales, geográficas o medioambientales”. Estos reglamentos se aplican a la definición de las Áreas Urbanas Funcionales (AUF), reconocidas por la UE, que engloban las zonas urbanas y las franjas periurbanas colindantes, agrupando entidades locales sin tener en cuenta los límites administrativos tradicionales. De esta forma, el área urbana funcional de Madrid engloba el corredor del Henares en Guadalajara y llega hasta Toledo.
Los mismos criterios se han seguido para delimitar territorios que tienen problemas demográficos dentro de España. Agrupando los municipios, se han definido 10 zonas escasamente pobladas. Dos de ellas cuentan con menos de 8 hab/km2: la Serranía Celtibérica, desde Burgos hasta Castellón, y la Franja con Portugal. Según los resultados, el 54,89% del territorio español tiene graves problemas demográficos. Es un caso muy diferente al de Laponia: allí siempre han tenido una baja densidad de población debido a su clima extremo; en cambio, las zonas españolas sufren una importante despoblación, que se acentúa cada vez más, ya que los municipios colindantes van también perdiendo habitantes. Se trata de 277.761,387 km2 en los que, en 1950, vivían 5.759.154 personas. La densidad de población era de 20,73 hab/km2. En 2019, el número de habitantes se había reducido a la mitad: 2.390.918, lo que supone que la densidad de población es ahora de 8,61 hab/km2.
España ha sufrido una continua 'demotanasia': se ha obligado a la gente a dejar su lugar de origen
Y lo peor aún está por venir. Hasta 2001, la disminución del número de habitantes se debía sobre todo a la migración; ahora estamos en la segunda fase de la despoblación: la poca gente que quedaba en esos territorios está muriendo sin tener relevo generacional. De hecho, el elevado número de personas mayores es uno de los grandes problemas de estas zonas, especialmente en la Franja con Portugal, que en 2019 sufría un envejecimiento del 481,14%, cuando la media en España es del 125%.
Esta delimitación del 54,89% del territorio español como escasamente poblado, siguiendo criterios europeos, ha hecho posible que se hable de despoblación, ya que ahora tenemos una medida que se puede comparar con el resto de los países de la Unión Europea. Y ha logrado que dejemos de considerar lo que ocurre en España como normal y en línea con la nueva distribución del poblamiento (concentrarse en las ciudades y abandonar el mundo rural). Entre los países del sur de Europa, lideramos los territorios con problemas demográficos, seguidos por Portugal, con un 35% de geografía escasamente poblada, y Francia, que tiene ese problema en un 20% de su territorio.
Lo que ha sufrido España ha sido un acto continuo de ‘demotanasia’: tanto por acciones directas o indirectas como por la omisión de las mismas, se ha obligado a la gente a abandonar su lugar de origen, buscando un futuro mejor y dando lugar a la pérdida de la custodia del territorio. No hay que olvidar que las zonas del mundo rural son ricas: son las que tienen los recursos ambientales o agropecuarios, el agua dulce o los minerales. Que se encuentren despobladas quiere decir que se pueden volver a repoblar. Y para hacerlo hay que volverlas atractivas, tanto para generar empleo como para que se viva en ellas.
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Estrategias de la Unión Europea aplicadas para las zonas escasamente pobladas
Las Directrices de Ayudas Estatales de Finalidad Regional presentadas el 19 de abril de 2021 señalan que los Estados miembros deberán designar un “mapa de ayudas regionales” y presentarlo a la Comisión para su aprobación antes del 1 de enero de 2022. Dan la posibilidad de que el mapa de las zonas escasamente pobladas se haga por agrupación de municipios, para reflejar la realidad del territorio. Optan a una desgravación fiscal empresarial del 15%.
En lo que respecta a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el periodo 2021-2027, las zonas desfavorecidas deben tenerse en cuenta en el reparto de los Fondos de Cohesión, con una suma anunciada de 41.349 mil millones de euros; del Fondo Social Europeo, con 88.646 mil millones de euros; y de los fondos de las regiones menos desarrolladas, que suponen una suma de 198.621 mil millones de euros.
Se debe aplicar a las zonas escasamente pobladas de España la misma fiscalidad diferenciada que disfrutan las zonas insulares ultraperiféricas. En el archipiélago canario, con una extensión de 7.493 km2, se benefician 2.237.390 personas de un IVA reducido al 7%, de un impuesto de sociedades del 4%, de una reducción a los residentes del 50% del IRPF, de una bonificación del 80% en el sueldo de administrativos, médicos y profesores o de una PAC especial. Y se ha demostrado que estas medidas funcionan, ya que las Islas Canarias han crecido de forma espectacular: 578.328 personas en lo que va de siglo, 117.716 personas más que las censadas en la Serranía Celtibérica.
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