La corrupción también se ve muy mal desde fuera
El GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción), agencia especializada del Consejo de Europa, que agrupa a 48 estados europeos y a EEUU, ha comenzado a publicar los informes de la cuarta ronda de evaluaciones. En esta ocasión se centra en la prevención de la corrupción en parlamentarios, jueces y fiscales. El informe sobre España se aprobó el 6 de diciembre de 2013 y se ha publicado el pasado 15 de enero. En esas mismas webs pueden encontrarse en la columna derecha los informes, estado por estado, de los ciclos anteriores de evaluación.
En esta ocasión, los evaluadores, siguiendo las directrices de la nueva ronda, han pretendido centrarse en los aspectos éticos de prevención de la corrupción. Para ello han analizado las pautas de comportamiento de los operadores mencionados, la normativa que les es aplicable y la práctica, con sus disfunciones, que tales previsiones o su ausencia provocan.
No ha de ponerse aquí en cuestión la exigencia de comportamientos éticos en la función pública y política que parlamentarios, jueces y fiscales ejercen: ni de ellos ni del resto de personal al servicio o vinculado a las diversas administraciones y entes públicos de toda laya. Otra cosa es cómo ese compromiso ético, más allá del enunciado de la rendición de cuentas, del acceso a la información, de la transparencia y del buen gobierno, ha de entenderse. Dicho de otro modo, declaraciones de buenas prácticas pueden quedar en nada, si no tienen una sanción y una sanción adecuada, incluso penal, en caso de transgresión.
No con estas palabras, pero se desprende de su informe, apunta en este sentido el GRECO. En efecto, se queja y con razón, no solo de la ausencia de unos reglamentos deontológicos, sino de la ausencia de ciertas responsabilidades personales. Como es usual, emplaza al Estado a solventar tales carencias sistémicas en término de año y medio, que finaliza el 30 de junio de 2015. Para corregirlas mediante efectivas reformas legales necesarias, es decir, de Derecho positivo. No valdrían meras declaraciones de buenas intenciones, al modo, por ejemplo, del Código ético de la Policía catalana que aprobó el Tripartido y que el gobierno conservador subsiguiente, gobierno que contaba con el apoyo del PP, derogó. Derecho pese a carecer tal código de cualquier efecto jurídico.
Pero no solo se trata de código ético de base legal, lo que desplaza bastante la ética en sí misma, sino que propone reformas legales que solo muy indirectamente tienen que ver con una declaración ética. Sí, en cambio, tienen que ver con el buen gobierno y la exigencia de responsabilidades. Así, por ejemplo, para los parlamentarios, la recomendación final del GRECO es claramente normativa: la adopción de medidas apropiadas para garantizar el control y puesta en marcha eficaces de las obligaciones declarativas existentes y futuras. Ello, tras haber criticado la morbosa inmunidad parlamentaria española, más allá de todo límite razonable, es una muestra que la simple contención personal ética o de Código de Honor es insuficiente. Y aunque la referencia a los Códigos deontológicos va más allá de los códigos de honor no está de más recordar, que, en todo caso, el GRECO recomienda muy enfáticamente para los parlamentarios el acceso público a toda lo referente a su estatus y actividades. Ello supone una reforma radical de la recientemente apodada Ley de Transparencia, que lleva por título el pomposo de Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
Esta norma deja fuera de su alcance, por causas muy indeterminadas y vaporosas (arts. 14, 15 y 16 Ley 19/2013), el acceso ciudadano a los Poderes públicos que proclama. Para lo que aquí interesa, además, deja su implementación al albur de lo que decidan los diversos reglamentos camerales (disp. adicional octava Ley 19/2013). O sea, que en paralelo a su entrada en vigor habría de ser modificada para adecuarse a los mínimos estándares del buen gobierno y de la prevención de la corrupción. Algo, por otra parte, ya advertido por sectores de la clases política y por la mayoría de analistas y académicos. En fin, esta ley, más semántica que real, es de vuelo gallináceo.
Con perspicacia el GRECO percibe que en España la cuestión no es tanto una cuestión de corrupción económica como de corrupción política o de integridad en el cumplimiento de las funciones constitucional y legamente encomendadas; así, la interferencia política, rectior partidista, en muchas decisiones en altos, e incluso medios, niveles. Toma buena nota, aunque en mi opinión, no saca todas las conclusiones evidentes, de la injerencia del poder político, por ejemplo, en la designación de los miembros del institucionalmente renovado Consejo General del Poder. En efecto, tras la Ley Orgánica 4/2013, con el beneplácito, además, de alguna izquierda y de los candidatos a vocal de todos los sectores políticos en un alarde de dolorosa irresponsabilidad política, hace merecedor a este organismo de una consideración ética, jurídica y política no significativamente elevada. A ello no es ajeno en modo alguno, su abierta inconstitucionalidad y su no menor disfuncionalidad, acaso esta última no descartable como objetivo del legislador.
Como tampoco pasa por alto al GRECO la enorme dependencia política gubernamental del Fiscal General del Estado al ser nombrado por el Gobierno; tampoco le pasa por alto, como consecuencia, la sospecha de parcialidad sobre sus organismos asesores y algunas actuaciones procesales. Falta de imparcialidad que le lleva a temer serias consecuencias si, finalmente, se consuma la transferencia de la instrucción criminal de los jueces a los fiscales.
El GRECO, de nuevo, no soslaya que, de lo que con tal mutación se trata, no es que instruyan unos u otros. La cuestión es quién efectúa la selección de lo que se instruya –ya que de facto no instruirá el Ministerio fiscal- será competencia de este último. Es decir, que se alzaprima sobremanera el principio de oportunidad, en ocasiones, política sobre el de legalidad, principio que, curiosamente, el GRECO no ve con excesivos buenos ojos. Todo esto transciende lo que convencionalmente llamamos principios éticos y de ahí alguna de las recomendaciones finales del informe poco tengan que ver con la ética y sí tengan mucho que ver con el Derecho positivo y su aplicación.
Pese a su cortesía y pese a algunos errores metodológicos del informe, este es muy certero a la hora de poner el dedo en la llaga, especialmente en las irresponsabilidades de los agentes y la politización de los más importantes controladores. Con todo, se obvian algunos datos que, a mi modo de ver, son sumamente ilustrativos de lo berroqueña que es la piel de los que han de llevar a término las reforma legales que se exigen.
Por ejemplo, la Ley 19/2013, la tan traída y llevada Ley de Transparencia, libra el nombramiento del Presidente del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (art. 37) a una designación gubernamental a ratificar por el Congreso de Diputados; con lo que el papel parlamentario es poco relevante. O sea, dependencia gubernamental y menos requisitos formales de intervención parlamentaria que para otros nombramientos igualmente esenciales para el funcionamiento de una democracia transparente, responsable, eficaz y alejada de prácticas de corrupción. Cierto que la Ley aun no estaba en vigor al momento de la visita del equipo evaluador, pero no pudo escapársele cuál era el texto en trámite durante su visita la segunda semana de junio de 2013.
En cambio, sí debería haber conocido un hecho significativo. Más de sesenta diputados, la inmensa mayoría pertenecientes al partido conservador en el Gobierno, pese a ser residentes en Madrid, muchos de ellos antes de ser (re)electos, disfrutan de una dieta de 1800 € mensuales, por tanto libres de impuestos, para gastos de alojamiento en Madrid, compensación diseñada para los diputados no capitalinos (que debería ser mayoría si el sistema electoral fuera sensato). Según todos los indicios –ausente la transparencia, debemos suponerlo-, disfrutan desde hace tiempo de residencia en Madrid, ajena a su función parlamentaria, pero sufragada en todo o en parte gracias a esa gabela tax free.
Pues bien, interpuesta una querella contra dichos diputados, el Tribunal Supremo la inadmitió a trámite. En su auto de 28-2-2013, que el GRECO pasa por alto, su argumento de peso es: “parece claro que los Diputados no tienen que justificar que un importe de la partida incluida en el concepto de indemnización tenga que estar destinada específicamente a alojamiento”. La ratio esendi de esta declaración de irresponsabilidad debió servir de base para archivar las diligencias contra la Presidenta de la Comunidad foral de Navarra que cobraba dietas por asistir a los consejos de Caja de Ahorros de Navarra en calidad de consejera-fundadora (por razón del cargo) y al mismo tiempo ser su órgano gubernativo de control. Tacha el auto de archivo este comportamiento de posiblemente poco ético, pero no jurídico-penalmente relevante (auto del Tribunal Supremo de 24-7-2013); ello supuso el archivo, como se ha dicho, del caso y ahí queda todo, lo que no es poco significativo: alguien tildado de “seguramente poco ético” sigue al frente del gobierno de su comunidad.
Estas disfunciones, conocidas o intuidas por los evaluadores del GRECO, debieron ser puestas de relieve. Por lo mismo debió ser puesto de relieve que con prescripciones como las previstas en el art. 26. 2, 6.º de la Ley de Transparencia (“No aceptarán para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, ni favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus funciones. En el caso de obsequios de una mayor relevancia institucional se procederá a su incorporación al patrimonio de la Administración Pública correspondiente”) poco se dice. Algo más que el cínico brindis al sol del epígrafe siguiente: art. 26. 2, 7.º de la Ley 19/2013: “[los cargos públicos] desempeñarán sus funciones con transparencia.”
Todo ello sin dejar de mentar, como atinadamente acierta a señalar el GRECO, que no existe un proceso de dación de cuentas a petición del ciudadano ni una regulación del lobbismo. O sea que la función parlamentaria, ya lejana del ciudadano por mor de una ley electoral que, si alguna vez tuvo sentido, hace lustros que ya no lo tiene, deja a los votantes extramuros de lo que se ha venido en llamar la accountability. Ello sin mencionar la relación público-privada de los diputados y, más en general, de los (ex)cargos públicos: las llamadas puertas giratorias.
No olvidemos que quienes hacen las leyes son quienes las hacen también para ellos mismos, no solo para el resto de ciudadanos. Por ello no es de extrañar que, si los legisladores poco se esfuerzan en establecer mecanismos de control y transparencia de su función, no pongan medios a disposición de los órganos de vigilancia y enjuiciamiento de medios personales y materiales suficientes para que ejerzan su esencial cometido constitucional: hacer valer la acción de la justicia.
Ya hemos visto que, con acierto, el GRECO pone de relieve la politización de los órganos de gobierno de la Administración de Justicia, es decir, del Consejo General del Poder judicial, aunque no alude a su actual inconstitucional y disfuncional configuración a medio de la Ley orgánica 4/2014 –en trámite durante la visita del equipo evaluador del GRECO, pero que no debió serle desconocida en absoluto su trayectoria-. Critica la eventual injerencia política en los nombramientos del Tribunal Supremo y de otros órganos judiciales, como las presidencias de las Audiencias. Pudiendo ser eso cierto, y alguna sospecha vehemente en algún nombramiento existe, no es menos cierto, que la Justicia española no se mueve por vaivenes políticos. Afortunadamente y esperemos que por mucho tiempo. Sí es cierto, en cambio, que la potestad disciplinaria se manifiesta en un extravagante catálogo de infracciones y que la brevísima duración de los expedientes, así abreviada sin base legal por el Tribunal Supremo, requiere, a juicio del GRECO, ser modificada. Es una buena propuesta.
Finalmente, el GRECO extiende sus reproches de falta de un código deontológico –léase disciplinario- coherente para los miembros del Ministerio Fiscal y es sumamente crítico con la actual situación de dependencia gubernamental de la Fiscalía General del Estado con relación al Gobierno que lo nombra. Si a ello se añade, como hemos visto, el proyecto en marcha de poner en manos de esta magistratura la instrucción, aspecto que, pese a estar en trámite, sí han percibido con claridad los evaluadores, el diagnóstico no es nada halagüeño.
Por si fuera poco, los dictámenes anteriores del GRECO solo han sido muy parcialmente tenidos en cuenta. Las tesis anteriores, especialmente del tercer ciclo eran, en esencia, que la legislación sancionadora era suficiente y no presentaba graves lagunas; lo que era manifiestamente mejorable era el sistema de persecución judicial de la corrupción por una serie de disfunciones legales y estructurales, no por lenidad de los jueces y magistrados. Sobre este aspecto el GRECO ahora no ha vuelto, pues esa no era su específica misión en esta ronda. Sin embargo, si la persecución material ha empeorado (disminuyendo la plantilla judicial, reasignado funcionarios auxiliares a los juzgados con mayor carga anticorruptiva y reduciendo sensiblemente los que se destinan al efecto), no cabe albergar grandes esperanzas de que, en el plazo dado de año y medio, el Estado español vaya a dar cumplimiento cabal a las recomendaciones del GRECO.
