La Carta Social Europea: esa desconocida...

El pasado 29 de enero de 2014, el Comité Europeo de Derechos Sociales emitió sus conclusiones anuales sobre el grado de cumplimiento de la Carta Social Europea por sus Estados parte. En relación con el Reino de España, advirtió con contundencia que la normativa que impide el acceso de los extranjeros en situación irregular (salvo mujeres embarazadas, menores de edad y casos de urgencia) al Sistema Nacional de Salud constituye una vulneración del art. 11.1 de la Carta Social Europea. La nueva reprimenda a las políticas públicas del Gobierno del Partido Popular, que se añade a la que le infligió el informe que en octubre presentó el Comisario Europeo de Derechos Humanos, es una buena ocasión para recordar los límites y potencialidades de esta Carta Social.

Los Estados miembros del Consejo de Europa adoptaron en 1961 la Carta Social Europea (CSE) o Carta de Turín, el segundo gran instrumento de derechos humanos de esta organización internacional después del Convenio Europeo para la Salvaguardia de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (Roma, 1950). Contiene una lista de 19 derechos sociales en el ámbito principalmente laboral y de la salud. En 1988 se adoptó un Protocolo adicional con cuatro nuevos derechos y en 1996 adoptó un nuevo texto, que ahora se llama Carta Social Europea (revisada), hasta alcanzar los 31 derechos sociales.

Aunque es un tratado internacional vinculante, la Carta Social, tanto en su versión original como revisada, tiene la particularidad de presentarse como un “menú” de derechos de entre los que los Estados parte pueden, con ciertas restricciones, elegir qué derechos aceptan y cuáles no.

En concreto, si nos referimos a la Carta Social Europea (revisada), del menú de 31 artículos se identifican nueve de entre los que los estados parte deben elegir como mínimo seis. Son: el derecho al trabajo (art. 1), la sindicación (art. 5) y la negociación colectiva (art. 6); la protección de niños y adolescentes (art. 7); el derecho a la seguridad social (art. 12) y a la asistencia social y médica (art. 13); la protección jurídica y social de la familia (art. 16); la protección y asistencia a los trabajadores migrantes y sus familias (art. 19); y la igualdad de oportunidades en la ocupación por razón de género (art. 20). Insisto: no hay que asumir necesariamente estos nueve derechos, sino un mínimo de seis entre ellos. Adicionalmente, en total, las partes deben aceptar un mínimo de 16 artículos completos o 63 párrafos (incluyendo los derechos del “núcleo duro”). Ciertamente, las aceptaciones de los Estados parte superan ampliamente estos mínimos, aunque hay algunos países con estándares de aceptación notablemente bajos. En cualquier caso, todos los derechos, incluidos los no aceptados, deben considerarse principios o aspiraciones de política pública que los estados parte tratarán de alcanzar en un futuro no demasiado lejano.

Respecto de la supervisión internacional de la CSE, es importante destacar que la violación de su articulado no da acceso al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sino a un órgano, el Comité Europeo de Derechos Sociales, que a pesar de ser independiente y compuesto por expertos, no tiene la potestad de dictar sentencias vinculantes, sino únicamente recomendaciones y conclusiones. Este comité tiene dos tipos de competencias, si bien una es facultativa y muy pocos estados la han aceptado.

Veamos cuál es la situación de nuestro país en este entramado normativo e institucional. España es Estado parte de la CSE (1961) y de su Protocolo (1988), pero no de la Carta revisada de 1996. Eso sí, ha aceptado íntegramente los 19 preceptos de la CSE y los cuatro del Protocolo y está obligada por ellos. En cambio, no está obligada por artículos con enunciados tan significativos como: “derecho a la protección frente al despido”; “derecho de los trabajadores a la tutela en caso de insolvencia de su empleador”; “derecho a la dignidad en el trabajo”; “derecho de los trabajadores con cargas familiares a la igualdad de oportunidades y de trato”; “derecho de los representantes de los trabajadores a protección en la empresa y facilidades que se les deberán conceder”; “derecho a la información y consulta en los procedimientos de despido colectivo”; “derecho a protección frente a la pobreza y la exclusión social”; y “derecho a la vivienda”. Aunque algunos de estos derechos son parte de la legislación española por la vía de los convenios de la OIT y, a pesar de que fuentes cercanas a éste y al anterior gobierno vienen afirmado que España “estudia” ratificar la CSE (revisada), lo cierto es que los tiempos que corren no permiten entrever un entusiasmo excesivo por asumir nuevas obligaciones internacionales en el ámbito de los derechos sociales.

Cada año, en tanto que Estado parte, el Gobierno de España debe presentar un informe sobre un grupo de derechos predeterminado por el Comité Europeo de Derechos Sociales, de manera que cada cuatro años se da una “vuelta” completa a todo el articulado. En octubre de 2012 fueron los derechos vinculados a la salud (artículos 3, 11, 12, 13, 14 de la CSE y art. 4 del Protocolo), que el Comité ha revisado a lo largo de 2013. Son las conclusiones del Comité respecto de estos artículos lo que se ha dado a conocer en los últimos días.

En cambio, España no ha aceptado el mecanismo de reclamaciones colectivas de la CSE, que permitiría a sindicatos, entidades sociales u organizaciones patronales demandar al Gobierno de turno ante el Comité si sus leyes o políticas públicas fueran contrarias a la CSE. Lamentablemente, solo 13 estados parte de la CSE han reconocido la competencia del Comité para tratar esas demandas; y eso que no sólo la titularidad de la legitimación activa es colectiva, también lo es la naturaleza de la reclamación. Es decir, no se trata de reclamar en nombre de particulares, ni de la propia entidad reclamante, por vulneración de un derecho individual: se trata más bien de manifestar una oposición jurídica a una legislación, política pública o práctica administrativa que se considera atentatoria contra los derechos sociales aceptados por parte del Estado reclamado. El procedimiento es cuasi-jurisdiccional, pero con un innegable componente político (la resolución definitiva la toma el Comité de Ministros del Consejo de Europa) y no vinculante (ni el informe del Comité de Derechos Sociales ni la resolución del Comité de Ministros lo son).

En síntesis, el sistema de la Carta Social Europea adolece de una excesiva flexibilidad en la capacidad que otorga a los estados de asumir a voluntad compromisos jurídicos y ser objeto de supervisión. Un pragmatismo normativo que contrasta negativamente con la exigencia que tienen todos los estados miembros del Consejo de Europa de asumir el Convenio de Roma y su Tribunal de Derechos Humanos; tribunal cuyas sentencias, además, son vinculantes. Pese a estas indudables limitaciones, que vienen a demostrar la minusvaloración que tradicionalmente han sufrido los derechos sociales a escala europea, la CSE no deja de ser un tratado internacional válidamente celebrado por España y, en tanto que tal, vinculante para su gobierno, administración, jueces y ciudadanos. Las opiniones que vierte su órgano de control, el Comité Europeo de Derechos Sociales, tienen auctoritas y deberían servir como canon interpretativo de las disposiciones de la CSE asumidas por España.