Pautas para una reforma constitucional

Las opiniones sobre la reforma constitucional que provienen del ámbito académico suelen converger en su necesidad y en que el consenso no puede ser una condición para iniciar el procedimiento, sino un resultado que sólo puede forjarse de manera progresiva y laboriosa. Se puede matizar que debe haber un acuerdo inicial de mínimos sobre el alcance de los cambios (el “perímetro de la reforma”) y el procedimiento, incluido el ritmo y los tiempos. Pero también se debe confiar en que el procedimiento parlamentario sirva para generar acuerdos sobre las soluciones. Se necesita por ello una reflexión abierta y plural acerca de para qué debe servir la reforma, dejando simplemente apuntadas alguna de las alternativas, que habría que valorar con mayor detalle en un momento posterior.

El Informe que ha coordinado Javier García Roca (Pautas para una reforma constitucional, publicado en Aranzadi-Civitas-Thomson-Reuters) tiene como finalidad promover este debate. Un primer rasgo del libro es la amplitud de los temas que han sido analizados. Mediante seminarios mensuales, que se celebraron entre mayo de 2013 y septiembre de 2014, revisamos la mayoría de las cuestiones en las que existen propuestas de reforma constitucional: la claúsula europea, los derechos fundamentales, el sistema electoral del Congreso, la composición y las funciones del Senado, la Corona, el sistema parlamentario, el Gobierno, el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Estado autonómico (competencias y financiación) y el propio procedimiento de reforma. La razón que explica este enfoque se halla en la conveniencia de disponer de una panorámica de la Constitución antes de seleccionar los contenidos en los que se centre la reforma. Si se compara el actual estado de la cuestión con la propuesta de reforma del bienio 2004-2006 se observa una progresiva ampliación de los temas que podrían incluirse en una eventual reforma. Esta sensación, de cierto vértigo, se agudiza cuando se dialoga con los estudiantes que cursan la asignatura de Derecho Constitucional. Se debe romper una inercia en la que la Constitución no se modifica por una tendencia más favorable a su actualización, conforme a lo que suele ser habitual en los países de nuestro entorno. La anterior afirmación es compatible con un entendimiento minimalista de la reforma. Posiblemente se deba seleccionar lo más necesario o urgente. Además se mantiene abierta la alternativa entre una única propuesta con varios contenidos o sucesivas reformas centradas cada una en un objeto concreto.

La necesidad y la urgencia de las reformas deben modularse en cada caso. En este sentido, es preciso valorar qué problemas requieren inexorablemente acudir a la reforma constitucional y cuáles, en cambio, es posible encauzar mediante cambios legislativos (reglamentos parlamentarios, legislación electoral, ley de partidos...) u otros pactos. La experiencia reciente anima a pensar que la estrategia de mejorar el sistema institucional y autonómico únicamente mediante reformas legislativas es insuficiente. La modificación del reglamento del Senado para introducir la Comisión General de las Comunidades Autónomas o la última ronda de reformas en los Estatutos de Autonomía evidencian que sólo mediante una reforma constitucional es posible clarificar y equilibrar el sistema de distribución de competencias y convertir al Senado en un genuino cauce de participación de las Comunidades Autónomas en la aprobación de las leyes del Estado que configuran el modelo territorial.

El libro no es una sucesión de capítulos en los que cada autor analiza de forma individual un tema. Por el contrario, es el resultado de la reflexión en común de un grupo de profesores de diversas universidades, disciplinas académicas, generaciones y sensibilidades políticas. El libro refleja que se puede llegar a acuerdos razonables en numerosos temas, siempre que se esté dispuesto a fundamentar las ideas propias y, en su caso, a aceptar argumentos de otros. El freno al abuso del decreto-ley, la mejora del sistema de renovación de los magistrados constitucionales, la democratización de la organización interna de los partidos, el reforzamiento de los instrumentos de control parlamentario al gobierno o la reducción de la conflictividad competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas son objetivos ampliamente compartidos. Otras cuestiones, como el sistema electoral del Congreso, pueden requerir más tiempo, pero la sensación es que también puede llegarse a soluciones consensuadas. Si la transacción y el acuerdo son posibles entre juristas, podemos preguntarnos por qué no puede serlo entre nuestros representantes políticos. Disponemos además de la experiencia acumulada en estas tres décadas y de estudios sobre la mayoría de los temas (una perspectiva con la que no pudieron contar en 1978). Un acervo que desmiente la reiterada comparación de la reforma constitucional con la apertura de un melón que no se sabe si está maduro.

Una última reflexión acerca de la disyuntiva entre la reforma constitucional y la apertura de un nuevo proceso constituyente. Durante estos meses de discusión no hemos encontrado ningún asunto que no pudiera afrontarse a través de la reforma constitucional. Sin embargo, la ausencia de límites materiales a la reforma es tan importante como la aplicación de las normas parlamentarias en un sentido que favorezca la adecuada discusión de las iniciativas que puedan plantear los grupos parlamentarios o los parlamentos autonómicos. Por otra parte, aunque algunos aspectos del procedimiento de reforma puedan ser cuestionables, las mayorías exigidas en el mismo tienen sentido: la exigencia de un acuerdo que incluya a los partidos políticos más representativos garantiza la estabilidad constitucional y la capacidad del texto para cumplir una función integradora. Finalmente, creo que los principios básicos en los que se fundamenta la Constitución de 1978 siguen siendo válidos, y son compartidos con los países de nuestro entorno (sometimiento de los poderes públicos al Derecho, democracia representativa y forma de gobierno parlamentaria, carácter normativo de la Constitución, garantía de los derechos fundamentales recogidos en las convenciones internacionales, descentralización territorial). El problema no está, me parece, en el modelo constitucional, sino posiblemente en los obstáculos para hacer efectivos, al menos en parte, algunos de estos principios.