Hasta las últimas elecciones municipales, celebradas el 25 de mayo de 2015, eran 18 las capitales que en España habían probado, con más o menos fortuna y continuidad, los presupuestos participativos, donde la ciudadanía decide parte del gasto público, pero el último año se han sumado a esta experiencia otras tantas. Esto ha supuesto un resurgimiento de un modelo que empezó a ensayarse de manera pionera en 2001 en tres municipios de Andalucía gobernados entonces por IU: Córdoba, Las Cabezas de San Juan y Puente Genil, ninguno de los cuales lo mantiene.
Precisamente, la falta de continuidad, en función de los cambios propiciados por las sucesivas elecciones municipales, y un uso a veces manoseado del concepto porque se usa por ejemplo para simples consultas, como recalcan los expertos, han marcado la implantación de estas fórmulas en España. Hay que unir a esto la propaganda que de la apuesta están haciendo los partidos de reciente creación que lo presentan como una fórmula de “la nueva política”, pero que en realidad no sólo tiene cinco lustros de historia en España, sino que se ha puesto en marcha en consistorios gobernados por IU, sobre todo, pero también por el PSOE, por el PP y por nacionalistas.
Por otra parte, y pese a que ciudades gobernadas por partidos instrumentales de Podemos como Madrid, que los ha estrenado este año, o Barcelona, que promete hacerlo en 2017, han acaparado titulares por doquier, es Andalucía la comunidad autónoma que ha liderado su implantación, no sólo en esos orígenes apuntados en el primer párrafo, sino también por el número de municipios -incluidas tres capitales- que han ensayado estas experiencias, y con Málaga como paradigma porque en esta provincia son 25 los municipios implicados (la cuarta parte del total). En este sentido, la Diputación de Málaga desarrolla un programa dirigido a las administraciones locales para poder potenciarlos.
Igualmente, en 2013 la Junta de Andalucía convocó subvenciones para municipios con menos de 50.000 habitantes que tuvieran en marcha o fueran a desarrollar procesos de presupuestos participativos, “universales y vinculantes”, por la que concedió una media de 5.000 euros a una treintena de ellos, pero no todos los han ejecutado. También en el anteproyecto de Ley de Participación Ciudadana, que promovió IU cuando ostentaba la Consejería de Relaciones Institucionales y Administración Local pero lleva dos años varado, la Junta de Andalucía contemplaba la promoción y difusión de procesos de presupuestos participativos y convocar subvenciones para ello.
Hasta el momento han sido más de 150 consistorios -y puntualmente diputaciones- en España los que alguna vez han promovido esta práctica. Lo ilustra el cuadro más abajo y que se ha elaborado en función de la información que se ha facilitado desde las redes Ciudades Participativas y Cimas y los propios portales municipales, si bien puede haber experiencias que no hayan quedado registradas porque no existe un estudio exhaustivo en la materia desde los publicados hasta 2011, cuando apenas había 25 consistorios que habían emprendido esta fórmula.
Centrándonos en las capitales, tras ese primer impulso desde Córdoba, se sumaron durante la década pasada Albacete, Alicante, Cáceres, Castellón, Ceuta, Cuenca, Huesca, Girona, Logroño, Málaga, Ourense, Oviedo, Pamplona, San Sebastián, Segovia, Sevilla y Zaragoza, hasta un total de 18, pese a que todas no han continuado con el sistema. El mismo número de las que se han apuntado en este primer año del mandato 2015-2019.
De este modo, han comenzado a aprobar reglamentos para ponerlos en marcha o han iniciado ya la elaboración de sus cuentas con este método À Coruña, Bilbao, Burgos, Ciudad Real, Guadalajara, Las Palmas de Gran Canaria, Lugo, Madrid, Murcia, Palma de Mallorca, Salamanca, Santander, Soria, Teruel, Toledo, Valencia, Vitoria y Zamora. Otras cuatro han prometido también incorporarlos si bien todavía no han arbitrado los mecanismos para empezar este ejercicio: el citado caso de Barcelona, más Cádiz, Santa Cruz de Tenerife y Valladolid.
Tipología y exigencias básicas
No todos los presupuestos participativos son iguales. Para hablar de los mismos, la tipología más usada figura en un estudio de Ernesto Ganuza, sociólogo del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). Distingue tres modelos: administrativo, en el que participa la ciudadanía en general, pero con poca autonomía y sin deliberación, y va de arriba abajo; representativo, con implicación sobre todo de colectivos, que son los que elaboran las normas, y se desarrollan con una relación abajo-arriba-abajo, pese a que no hay que justificar su aplicación; y participativo, donde la iniciativa parte del equipo de gobierno, pero para un proceso que se concibe con los participantes (vecinos y asociaciones) también para sus normas, se discuten públicamente y hay que rendir cuentas luego.
“Hasta 2010 España era el país europeo con más experiencias. Y de mucha calidad en perspectiva europea. La crisis y la llegada al poder del PP en muchos municipios en 2011 supuso la retirada de muchas experiencias”, recuerda. Pese a que estén regresando desde las últimas elecciones municipales, lo ve con cautela. “El poder en los municipios esta muy fragmentado y para lanzar presupuestos participativos necesitas gobiernos fuertes. Fue una debilidad de las experiencias anteriores”, agrega. Por ello, por ejemplo, cree que todavía no se han puesto en marcha en las tres capitales de Andalucía que lideraban estos procesos: “Ni en Sevilla, ni en Córdoba, que si tenían antes. Tampoco en Málaga, que era el modelo insignia de presupuestos participativos del PP”.
Coincide en esto el investigador Sergio López Ronda, que ha estudiado a fondo esta cuestión: “La proliferación de experiencias de presupuesto participativo, después de las elecciones municipales del año pasado, está configurando un mapa en las que no es tanto el 'hacer' como el parecer'”. Bajo su punto de vista, “se está haciendo un uso abusivo de las nuevas tecnologías y se está cayendo en algunos errores del pasado, como la partidización de las experiencias o el carácter residual que tienen dentro de la planificación y gestión pública”.
Explica, por ejemplo, que “han quedado en segundo plano objetivos, algunos más vinculados al nacimiento del OP (Orçamento Participativo) en Brasil, como son la redistribución de recursos y la búsqueda de justicia social, la modernización de la administración o la creación y fortalecimiento de redes ciudadanas que pueda implicar el empoderamiento de la sociedad civil”. También recalca que se han difuminado las diferencias de metodologías entre gobiernos de derechas e izquierdas, ya que en años anteriores “el PP se intentó desmarcar de los presupuestos participativos que por entonces estaban realizando gobiernos de corte progresista”.
En este contexto, la declaración de Antequera (Red Nacional de Presupuestos Participativos) ha dejado de ser un referente “y no todos cumplen con sus premisas”, como que sean con normas de funcionamiento realizadas con la ciudadanía; exista el compromiso político de cumplir lo aprobado; haya una participación universal; y se establezcan sistemas de seguimiento, control y rendición de cuentas.
¿Por qué no tienen continuidad?
Sergio López Ronda reflexiona también sobre la falta de sostenibilidad en el tiempo de estas apuestas. Hay motivos variados: la baja incidencia de los procesos en las políticas de gasto del consistorio, toda vez que no ha habido ejemplos en los capítulos de ingresos, salvo alguno testimonial y no vinculante en Cataluña; la incapacidad de la administración local para responder a las demandas que plantea la ciudadanía en los procesos; y sobre todo, el cambio de color político.
“En los presupuestos participativos ha prevalecido una relación de arriba abajo en los que la voluntad política ha sido el principal requisito a la hora de implantarlos. (...) Han sido iniciativas personales de un alcalde, concejal o equipo de gobierno en el que en numerosas ocasiones no todas las personas han estado de acuerdo”, subraya.
Por su parte, Carmen Pineda Nebot, licenciada en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad Autónoma de Madrid e investigadora en varios proyectos sobre gobiernos locales, incide también en los problemas de estas prácticas y apunta que hay dos diferencias importantes separan los presupuestos participativos españoles del que se implantó en Porto Alegre (Brasil) en 1989 creando luego escuela.
La primera es, en su opinión, que en España son casi siempre procesos desde arriba. “La confluencia entre un movimiento desde abajo y uno desde arriba, que se dio en Porto Alegre, no suele darse. La segunda, es que en Porto Alegre y en casi todas las experiencias suramericanas, ”son las clases populares los actores principales del proceso“. En cambio, en España, ”son las clases medias las que son más activas, siendo los jóvenes, los extranjeros o inmigrantes y los más pobres los que se quedan ausentes o marginados en los presupuestos participativos“.
En la misma línea, Carmen Pineda Nebot, que en estos momentos está investigando los presupuestos participativos del Ayuntamiento de Madrid, explica que normalmente éstos no están en el reglamento orgánico de las administraciones locales “porque la Ley de Bases de Regimen Local no permite la participación” en las cuentas“. En cambio la Ley de Modernización (llamada Ley de Grandes Ciudades) ”permitía la participación en los distritos del 5% del presupuesto municipal“.
Por otro lado, coincide también en que tras las elecciones municipales de 2011 desaparecieron muchas de estas iniciativas por cambios en los gobiernos locales, mala gestión del proyecto, falta de interés político, problemas económicos...