En su programa electoral de 2018, el PP andaluz recogió el compromiso de aprobar un Estatuto del Empleado Público Andaluz “que tenga como valores principales la igualdad, publicidad, mérito, capacidad y legalidad, con el fin de evitar las contrataciones discrecionales”. “La libre designación debe dejar de ser en Andalucía la forma más común de provisión de puestos de mayor categoría y responsabilidad”, decía el programa.
Una frase con la que el entonces candidato y hoy presidente andaluz, Juan Manuel Moreno, trataba de marcar diferencias con la anterior administración socialista, a la que acusaba de haber copado puestos de responsabilidad con personal afín al partido. También, en plazas reservadas a altos funcionarios, como las jefaturas de servicio.
Seis años de Gobierno de Moreno después, el PP no sólo no ha cumplido aquel compromiso electoral, sino que lo hizo desaparecer del programa para las siguientes elecciones andaluzas (2022) -que ganó con mayoría absoluta-, y hoy día la plantilla de cargos directivos a dedo es significativamente superior a la de entonces.
Según los nombramientos publicados a diario en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA), desde 2020 y hasta el pasado 7 de mayo se adjudicaron 2.246 puestos de libre designación (es decir, nombramientos discrecionales), con una tendencia creciente que tuvo su pico el año pasado: 481 en 2020, 417 en 2021, 558 en 2022, 631 en 2023 y 159 en lo que va de año. Entre 2020 y 2023 la media anual es de 521 adjudicaciones. Los datos oficiales los ha recopilado el Sindicato Andaluz de Funcionarios (SAF).
De esta forma, la libre designación (es decir, discrecional) sigue siendo el mecanismo habitual para cubrir puestos como los coordinadores, directores o miembros de gabinete en cada departamento. Además, el Gobierno de Moreno ha ensanchado este tipo de contratos a personal de confianza utilizándolo para cubrir de forma habitual plazas de nivel 26 (jefaturas de servicio) o blindando por ley la posibilidad de designar también a funcionarios de otras administraciones.
En España, los puestos de trabajo en la administración pública tienen asignados una categoría numérica según el grado de responsabilidad que tengan: el nivel 1 es la categoría inferior y los tres escalones superiores son el nivel 30 (subdirector general), el 29 (subdirector general asimilado, asesor, consejero técnico o puestos de apoyo), el 28 y 27, menos habituales en rangos administrativos, y el 26, para jefes de servicio. En este último rango, según el SAF, es menos común encontrar a funcionarios designados a dedo por el político de turno.
SAF es el sindicato más beligerante con este mecanismo de designación, que otorga al órgano político (generalmente, el viceconsejero/a) un amplio margen en el nombramiento de los cargos inferiores, priorizando la subjetividad sobre los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. SAF cree que esto aleja el objetivo de despolitizar la administración.
La adjudicación de plazas mediante puestos de libre designación está pensada para puestos de responsabilidad reservados a altos funcionarios. Por tanto, no son ni cargos electos ni de confianza, que se rigen por contratos eventuales.
En cambio, la libre designación supone un mecanismo “ordinario” de provisión de plazas entre funcionarios, que se aparta de la rigidez de los criterios generales de adjudicación de plazas públicas. Aquí, el cargo político tiene la facultad de “apreciación discrecional” de la “idoneidad y de las competencias” de los candidatos “en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto”, según la nueva Ley de Función Pública Andaluza.
En teoría, eso no significa libertad total. Aunque el nombramiento es discrecional, la Junta de Andalucía debe motivarlo. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acaba de anular la adjudicación de una plaza en la Consejería de Agricultura porque no se motivó: sólo señalaba que el elegido era el candidato “más idóneo” y tenía experiencia y formación adecuadas, según informó Diario de Sevilla. Una fórmula vacía para solventar el trámite.
En las últimas décadas, la libre designación no han hecho más que crecer, también cuando gobernaba el PSOE. Según SAF, cuando se aprobaron las relaciones de puestos de trabajo, en 1986, los PLD rondaban el 3% de la administración general de la Junta de Andalucía.
Actualmente hay 2.658 funcionarios en puesto de libre designación, exPLD o asimilado, según la relación de puestos de trabajo de la administración de la Junta de Andalucía, que tiene 38.623 funcionarios en puestos de administración general. Esto arrojaría en torno al 7% del total de plazas pero según SAF, el porcentaje efectivo es mucho mayor, pues la plantilla real ronda los 19000 funcionarios e interinos, pues la plantilla de puestos de trabajo está “desdotada en un porcentaje cercano al 50% en muchos centros directivos”. Esto arrojaría en torno al 16 % de puestos de libre designación respecto al total.
Según ha podido comprobar este medio con las relaciones de puestos de trabajo (el documento en el que se codifican los puestos de un departamento), en la Dirección General de Recursos Humanos y Función Pública, el 26% de las plazas se ocupan por PLD. En la Secretaría General para la Administración Pública, el 36,80%. En el Consejo de Transparencia y Protección de Datos, el 29,09%.
“Lo que pasa aquí no pasa en ningún lado. En otras no encuentras libre designación en puestos 26, y aquí hay más del 90% en algunos departamentos. Por ejemplo, sólo hay dos puestos nivel 26 cubiertos por concurso en Granada”, apunta Miguel Ibáñez, portavoz del SAF, que señala que se prioriza este nombramiento discrecional sobre el concurso específico de méritos.
La ley señala que así deben proveerse los puestos de trabajo de “especial responsabilidad, colaboración y disponibilidad”, y los que exijan una “confianza personal para ejercer sus funciones”, pero estas son categorías sin encaje legal y, por tanto, interpretables. SAF pide que sólo se nombren así a los de nivel 30 (reservado a subdirectores o coordinadores generales); en la práctica, muchas administraciones nombran a partir de nivel 28 (jefaturas de servicio o consejeros técnicos); y la administración andaluza lo está haciendo a partir del nivel 26, lo que incluye a asesores técnicos.
En realidad, este mecanismo da vía libre al nombramiento a dedo entre funcionarios. En la práctica la administración andaluza recurre a una fórmula de trámite para motivarlo: dice que lo hace porque deben mantener el “sigilo” y la “confidencialidad”, principios que la ley exige a cualquier funcionario. Además, alega la “especial responsabilidad” y la “absoluta disponibilidad”, un rasgo que ha sido muy criticado por el SAF, que entiende que desprecia la conciliación y la igualdad de acceso, y lo acerca a la “esclavitud”.
La generación de nuevos puestos de libre designación tiene consecuencias organizativas. En primer lugar, tapona la promoción interna a niveles superiores por la vía del concurso de méritos o el concurso oposición. También condiciona la estructura, ya que genera un “derecho de adscripción”: cuando son cesados, la Junta debe recolocarlos en un puesto del tramo consolidado y en la misma localidad. Es lo que los sindicatos llaman “puesto virtual”.
Para que haya presupuesto para el reubicado, hay que retirarlo de otro lugar. Es lo que en la administración se conoce como “desdotar” una plaza. “Por cada puesto virtual, desdotan dos plazas. En gran parte el nivel desdotación en la Junta viene de ahí”, explica Ibáñez.
También la paridad se ve afectada. Según el Plan de Igualdad 2023-2030, existe segregación vertical: aunque hay una representación equilibrada entre hombres y mujeres en estos nombramientos discrecionales, el porcentaje de mujeres en estos niveles no es proporcional, “lo que se traduce en infrarrepresentación femenina en puestos de libre designación y una menor promoción de la mujer”.
En esta senda, el Gobierno andaluz abrió la mano a que las plazas a que funcionarios de otras administraciones recalaran en la administración autonómica sin haber aprobado unas oposiciones, a través de las estos puestos. En octubre de 2021 el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía había censurado esta opción, al sentenciar que sólo podían recalar funcionarios de otras administraciones si así se preveía expresamente.
Sin embargo, la Junta se movió para sortear la sentencia. Propuso a los sindicatos modificar el Reglamento de Ingreso en este punto, y en julio de 2023 incorporó a la nueva ley una “autoenmienda” (es decir, una disposición que no venía en el propio proyecto) para blindar el desembarco de funcionarios ajenos a la administración andaluza.
“Como ganábamos por sistema en los tribunales, cambiaron las reglas del juego”, protesta Ibáñez, que tiene claro el motivo del cambio legal: “tener libertad de acción” para poder nombrar directivos y gerentes bajo criterios políticos. El sindicato no dispone de la cifra de funcionarios de otras administraciones llegados así a la Junta de Andalucía, y la consejería tampoco los ha facilitado a este medio. “Pero no tengo dudas de que cuando abren la puerta es para cruzarla”.
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