La financiación autonómica de este país, el sistema que regula el reparto de fondos del Estado entre las comunidades para gestionar la sanidad, la educación y los servicios sociales, es un asunto económico complejo. Los criterios de reparto actuales no contentan a todos los territorios, porque cada uno tiene su singularidad: en unas regiones hay más densidad poblacional, otras sufren la despoblación, hay quien vive en una isla, otras tienen más parados, o más población envejecida, o más población de la que reconoce el padrón...
Se puede cuantificar lo que cuesta construir un hospital en Málaga y en Santiago de Compostela, pero la gestión de un hospital no cuesta igual en una región con más ancianos que en otra con un entorno más joven. Las escuelas tampoco cuestan lo mismo si la población infantil es escasa o abultada, y la calidad de la enseñanza también varía significativamente con el número de alumnos por aula.
Es complejo cuadrar el círculo y que todas las comunidades estén contentas, por eso la metáfora más habitual del modelo de financiación es el sudoku. El problema de origen es que los recursos del Estado son finitos, la tarta a repartir siempre será demasiado pequeña para satisfacer las reivindicaciones de todas las autonomías, sobre todo en fechas electorales. Sí, los números son difíciles. Sin embargo, la financiación autonómica es un asunto mucho más sencillo de entender desde el punto de vista político y discursivo. Esta semana hemos visto cómo el presidente andaluz, Juan Manuel Moreno, y el valenciano Ximo Puig orillaban la confrontación natural de sus partidos -PP y PSOE- para anteponer los intereses comunes de sus territorios.
Andalucía y la Comunidad Valenciana son dos de las regiones más infrafinanciadas con el actual modelo de reparto, pendiente de reforma desde 2014. Ambos territorios suman casi un tercio de la población española, y representan la tercera y cuarta economía del país. Ambos presidentes se necesitan mutuamente para abrirse paso a codazos en la agenda política del Gobierno de Pedro Sánchez, más preocupada ahora por el bilateralismo con Cataluña para desinflar el órdago soberanista.
El llamado eje levante-sur “no es un frente contra nadie”, dicen Moreno y Puig al unísono, aunque ambos son conscientes de que este movimiento supraterritorial y suprapartidista impugna los órganos de diálogo multilateral del Ejecutivo (el Consejo de Política Fiscal y Financiera, la Conferencia de Presidentes Autonómicos), a la par que denuncia el bloqueo legislativo del Congreso y la incapacidad de sus jefes de partido para pactar cuestiones de Estado (véase la reforma pendiente de los órganos judiciales, un mandato constitucional inactivo).
El tándem Moreno-Puig ha levantado ampollas en todas partes, porque en materia de financiación -y fiscalidad- no sólo no hay consenso entre comunidades de régimen común, es que tampoco existe ese consenso en el seno del PP ni en el del PSOE. Por eso proliferan las “alianzas territoriales”, los “ejes” o los “bloques”, como lo ha denostado la ministra de Economía, Nadia Calviño. Porque en el norte los presidentes autonómicos de las regiones más vaciadas, del PP y del PSOE, se unen para exigir al Gobierno más recursos; y en el sur hacen lo propio quienes arrastran una deuda mayor computable al sistema de reparto.
En Andalucía, el recurso discursivo de la financiación autonómica -“no queremos ser más que nadie, pero tampoco menos que nadie”- hunde sus raíces en el referéndum del pueblo andaluz por una autonomía plena (28 de febrero de 1980). Moreno Bonilla lo ha heredado del PSOE andaluz, que gobernó ininterrumpidamente esta tierra durante 37 años, gracias, en parte, a su habilidad para capitalizar ese espíritu autonomista del 28F. El partido más regionalista de Andalucía siempre ha sido el PSOE andaluz desde las instituciones- Cada vez que el PSOE ha estado en apuros políticos, agarrarse fuerte a la bandera blanca y verde siempre ha dado resultado. Esta historia viene de muy atrás, por eso esta semana en el Parlamento, al portavoz del PP, José Antonio Nieto, se le ocurrió sacar unas fotografías en blanco y negro con un joven Manuel Chaves, ex presidente de la Junta, reivindicando la “deuda histórica” del Gobierno con Andalucía a cuenta de la financiación autonómica.
Pero la herencia recibida de Moreno no viene de tan atrás. Los pasos que ha dado esta semana -la alianza con Ximo Puig; la carta a Sánchez invocando la comisión bilateral Gobierno-Andalucía, reconocida en el Estatuto; la llamada de atención a Casado para que se siente a negociar, y el anuncio de una gira con otros presidentes autonómicos- son un calco de los que dio Susana Díaz poco antes de convocar las elecciones de 2018.
En mayo de 2017, Díaz perdió contra Pedro Sánchez las primarias a la secretaría general del PSOE. La ex presidenta de la Junta se había pasado casi dos años persiguiendo ese puesto, con el que aspiraba a gobernar el país, a costa de provocar una guerra civil sin precedentes en la familia socialista. Tras su derrota, la sevillana se retiró a su fuero y, en apenas unos meses, se reinventó como una imagen de líder más izquierdista, más andalucista y más centrada en su tierra. “Yo estoy feliz aquí con los míos, mi futuro está en Andalucía”, repetía como un mantra. Ese mismo año sacó a relucir la financiación autonómica como vehículo para presionar al Gobierno de Mariano Rajoy.
De la mano de su consejera de Hacienda, la hoy ministra María Jesús Montero, Andalucía impulsó la primera propuesta de un nuevo modelo financiero, con el respaldo mayoritario del Parlamento autonómico. La fórmula pedía 16.000 millones de euros extra a las comunidades -cifra similar a la pactada por Moreno y Puig esta semana-, nuevos criterios de reparto (la población ajustada, el paro, el umbral de pobreza) y una mayor participación de las autonomías en impuestos estatales, como el IVA. El modelo fue consensuado por las fuerzas de izquierda -PSOE, Podemos e IU-, y recibió el apoyo sorpresivo del PP de Moreno Bonilla, entonces en la oposición y amenazado de cerca por un Ciudadanos en auge. El partido naranja fue el único que votó en contra.
El presidente popular sumó su apoyo al tripartido de izquierdas por una mejor financiación para Andalucía, con un sonoro cabreo en la sede nacional del PP y del propio Rajoy. Pero Rajoy sería desalojado de la Moncloa poco después, en una moción de censura que hizo presidente a Pedro Sánchez. El cambio de color político en el Gobierno central no pausó la reivindicación autonomista de Susana Díaz, al contrario. En su primera reunión con Sánchez en Moncloa, en julio de 2018, llevó el asunto de la financiación autonómica: “El modelo es insostenible para Andalucía. Nos jugamos la protección de los servicios públicos para la próxima década”, dijo entonces.
Y luego ordenó a su consejero de Economía que buscase un tándem con el recién formado gobierno de Ximo Puig en Valencia, que compartía los mismos problemas de financiación que Andalucía. La idea era presionar a Sánchez desde un bloque conjunto de dos comunidades, gobernadas por dos barones socialistas que habían echado el pulso al madrileño en las primarias y habían perdido. La idea era, también, ir construyendo un relato andalucista reivindicativo que pivotase con Madrid y con Cataluña, allanando el terreno para las elecciones andaluzas. Un deja vu perpetuo.
Ese juguete político que creó en 2018 el PSOE, poco antes de perder la Junta de Andalucía, ha caído en manos de un renovado líder del PP andaluz, ahora presidente y referente de la moderación en la derecha. Moreno repite el discurso, la fórmula, las frases y hasta las alianzas territoriales que empezó a trazar su antecesora. Es más, el líder popular trasciende las fronteras andaluzas y esta semana empezará una “gira” de reuniones con otros barones -Murcia, Galicia, Madrid y puede que Euskadi-, abriendo paso a un diálogo multilateral que en el Congreso brilla por su ausencia. Una crítica directa a Sánchez, pero también un toque de atención a su jefe. “Pablo Casado, como líder de la oposición, tiene que arrimar el hombro”, dijo el miércoles en la Cope.
El “nuevo andalucismo” de Moreno, a lomos de la propuesta de reforma del modelo de financiación que diseñó la ministra de Hacienda, está dejando desdibujado al PSOE andaluz, que creía tener el copyright de la estrategia autonomista. Los socialistas andaluces están en plena fase de reconstrucción, tras la salida de Susana Díaz, y sienten que les han arrebatado el juguete de las manos. Su nuevo líder, Juan Espadas, convocó al valenciano Puig en la sede de su partido horas después de que éste almorzara con Moreno, esforzándose en explicar que aquella alianza con los valencianos había sido idea de los socialistas. “Nosotros empezamos este debate, la propuesta es nuestra y nos alegramos de que el PP de Moreno se sumara a última hora, aunque lo hiciera más para desmarcarse de un Cs que le estaba comiendo el terreno que por verdadera convicción”, dicen desde el entorno de Espadas.
El PSOE va a estar dentro de la alianza levante-sur, pero no quiere ser un convidado de piedra y aún no ha dado con la tecla de eso que llaman “oposición constructiva”. Mientras Ximo Puig defendía, junto al presidente popular, que aquel tándem entre Andalucía y Valencia debe funcionar “sin siglas”, al margen de los partidos. Espadas pedía desesperadamente lo contrario: “Con siglas”. Un acuerdo de Estado PP-PSOE en el Congreso, porque es ahí, a la postre, donde debe negociarse y votarse la reforma de la ley orgánica del modelo de financiación autonómica, que necesariamente demanda el consenso de las dos grandes fuerzas del país.
“Esto no es un frente, es una alianza”; “No es frentismo, no es confrontación”; “No vamos contra nadie, no es el discurso del agravio”, repitieron machaconamente los presidentes andaluz y valenciano en la solemne presentación de su acuerdo. En política, el efecto de negar repetidamente una premisa sin esperar a que alguien haya preguntado por ella suele ser el contrario al que se busca. Hasta una veintena de veces repitieron ambos mandatarios que aquello no era “frentismo”, que era un “pacto de Estado” del que estamos muy necesitados en los tiempos que corren.
Pero la necesidad aprieta, y la necesidad de financiación de Andalucía y Valencia, con una deuda acumulada imputable al actual modelo de reparto -casi 10.000 y 23.500 millones respectivamente- es lo suficientemente abultada como para arriesgarse a levantar algunas ampollas: la ministra de Economía, Nadia Calviño, calificó aquello como “una brecha” y dijo que “las manifestaciones que parten de planteamientos de enfrentamiento entre partidos y territorios no sirven”; desde el Ministerio de Hacienda, que en noviembre presentará un primer borrador de propuestas de reforma, recordaron que el “fondo de compensación transitorio” que pedían Moreno y Puig -con 1.700 millones de euros para las regiones infrafinanciadas- ya se planteó en el último Consejo de Política Fiscal, y fue el Gobierno de Díaz Ayuso en Madrid quien se opuso: “El PP debe buscar un consenso que no existe entre sus barones territoriales”.
En Moncloa tienen la mirada puesta en Cataluña y País Vasco, gobernadas por las formaciones que sostienen al Ejecutivo de Sánchez; en el PSOE andaluz ven la alianza institucional Andalucía-Valencia como un espaldarazo al presidente Moreno en la recta final de la legislatura; y en el PP de Madrid, las reivindicaciones de las regiones infrafinanciadas chirrían con la despreocupación fiscal de Isabel Díaz Ayuso, que puede permitirse prescindir de todos sus impuestos autonómicos. El tándem Moreno-Puig “no es un frente”, pero lo parece, igual que aquel cuadro de Magritte de la pipa que “no era una pipa”, o aquella otra consigna importuna de Lakoff que decía “no piense en un elefante”.
La pregunta que más se repitió en la comparecencia conjunta de ambos presidentes, aún sin respuesta clara, remite al origen del problema territorial español: ¿de dónde saldrá el dinero? ¿De dónde salen esos 16.400 millones de euros extraordinarios que Moreno y Puig reclaman al Gobierno central para las comunidades? La arquitectura territorial del país hace que la tarta sea la que es, de modo que si se aumenta la porción para un territorio, necesariamente se detrae de otro. Si los criterios de reparto se cambian para corregir los desequilibrios que provoca el actual modelo, aparecerán varios frentes -o alianzas- entre regiones que comparten la singularidad que les hace percibir menos de lo que les corresponde: la insularidad de las islas, la despoblación de la meseta, la población envejecida, la población joven, la población inmigrante, el número de dependientes, de parados, de personas por debajo del umbral de la pobreza...
En Andalucía, como en Valencia, el problema actual no es sólo el modelo, sino el desfase que existe entre la población real y la ajustada. En el caso andaluz, ya lo calculó la propia Montero cuando era consejera andaluza de Hacienda en el último Gobierno de Díaz: en 2018 eran 220.000 andaluces los que no computaban para el Estado en términos de reparto financiero, es decir 220.000 andaluces “que contribuyen al Estado con sus impuestos sin recibir nada a cambio”. El actual consejero de Hacienda, Juan Bravo, ha hecho suyo ese cálculo y lo ha actualizado: ahora son 197.879 andaluces, y el dinero necesario para corregir ese desequilibrio entre población de derecho y ajustada asciende a 556 millones de euros. En el caso valenciano, el agujero es considerablemente mayor.
La financiación autonómica es una asignatura pendiente que la ministra de Hacienda quiso abordar, de modo prioritario, cuando aterrizó en el Gobierno de Sánchez, hasta que el propio presidente enfrió las expectativas. Ninguna de las voces consultadas para este análisis, ni del PP ni del PSOE, ni de Andalucía ni de Valencia, ni del Gobierno ni de la Junta, confían en que la reforma del modelo quede tan siquiera esbozada en esta legislatura. Moreno y Puig reclaman que España se dote de órganos “más federalistas” al estilo del modelo alemán, empezando por convertir el Senado en una verdadera Cámara de representación territorial. De momento en España hay más federalistas que federalismo.
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