Los límites del cogobierno: el estado de alarma permite a Sánchez ceder a las autonomías parte de la gestión pero no el confinamiento

El decreto que inició el estado de alarma el pasado 14 de marzo concentraba la decisión última sobre todas las competencias autonómicas en el Gobierno central y, en concreto, en los ministros de Defensa, Interior, Sanidad y Transportes. Se trataba de un mando único para regir todas las medidas sobre la crisis sanitaria, entre ellas, el confinamiento de la población en sus casas. Casi dos meses después, conforme las medidas de aislamiento social se relajan y el Gobierno prepara la “desescalada”, los expertos consideran que las autonomías podrían comenzar a recuperar competencias aunque se mantenga el estado de alarma.

Este miércoles el Gobierno ha aceptado avanzar en una “cogestión” entre el Gobierno y las comunidades de la nueva etapa. Era una reclamación que el PNV y otras formaciones llevaban varias semanas haciendo y que, en el último debate parlamentario, se ha convertido en una enmienda de los nacionalistas vascos a cambio de avalar la prórroga del estado de alarma.

Según ha indicado el presidente Pedro Sánchez, a partir de ahora el Gobierno tomará las medidas de forma “preferentemente consensuada” con los gobiernos autonómicos, que también tendrán capacidad de hacer propuestas y de interpretar las órdenes ministeriales.

Los expertos constitucionalistas consultados por eldiario.es consideran que esta colaboración entre la administración central y las autonómicas es perfectamente posible bajo el estado de alarma, aunque este establezca que la autoridad competente debe ser el Gobierno.

“Hay que volver al contexto de aprobación de la Ley Orgánica 4/1981, que no ha sido modificada en casi 40 años, para constatar que entró en vigor cuando apenas estaba desarrollándose el estado autonómico en España, por lo que no tiene en cuenta las numerosas competencias que han asumido las CCAA en materias como la sanidad, la educación, el consumo…”, explica el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, Miguel Presno Linera.

En opinión de este jurista, la forma óptima para el ejercicio de las competencias de las autonomías durante esta etapa sería “buscar fórmulas de cooperación entre las autoridades centrales y las autonómicas” tales como “las conferencias sectoriales, donde están presentes el Gobierno central y los autonómicos, y se puede llegar a acuerdos”, explica Presno Linera.

Algo similar sostiene Xavier Arbós, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona (UB), que recuerda que el decreto ya se modificó en marzo para introducir la obligación del Gobierno de informar a las autonomías. “Estas modificaciones dan margen para tomar diferentes medidas, por ejemplo, si hay acuerdo en el Congreso, se puede poner en el decreto que en vez de que las comunidades puedan proponer la desescalada por territorios diferentes a las provincias, las comunidades lo puedan decidir por sí mismas. Esto hubiera sido posible y, como esto, cualquier cuestión que se decida que gestionen las comunidades”, explica Arbós.

Para el catedrático de la Universitat de Barcelona, el estado de alarma se puede flexibilizar “casi tanto como se quiera” y, en la etapa de desconfinamiento, podría mantenerse activado “precisamente para volver paulatinamente a una descentralización, mientras das una cierta garantía de contrapeso y control político de las decisiones, tanto del Estado como autonómicas”.

“Se trata de una cuestión política, no jurídica, por lo que sostener que o se aprueban unas determinadas medidas o habrá caos es un argumento político pero no jurídico”, asegura la profesora de derecho constitucional en la UB Mar Aguilera Vaqués. Según entiende esta experta, en la fase de desescalada tanto la ley básica como las autonómicas tienen diferentes mecanismos que darían cobertura a una limitación de derechos adecuada para la actual fase de la pandemia.

“El Estado tiene unas determinadas competencias y las comunidades autónomas tienen otras, lo que se ha hecho con este estado de alarma es estirar de las segundas de forma extraordinaria y bajo la premisa de que era necesario, pero lo que habría que considerar es cuándo esto es excesivo, y si lo que está haciendo el Gobierno no lo pueden hacer las comunidades”, explica Aguilera.

El confinamiento, prerrogativa única del Gobierno

Diferente es la cuestión del confinamiento, entendido como la obligación de que todos los ciudadanos se mantengan en sus casas con algunas excepciones. Tanto Presno Linera como Arbós coinciden en que ninguna de las leyes ordinarias, ni estatales ni autonómicas, pueden imponer una medida de ese alcance.

“No se podría adoptar y mantener el confinamiento general con la ley de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, cuyo artículo 3 sirvió para avalar judicialmente las restricciones de movimientos en un hotel de Tenerife cuando el coronavirus apenas había hecho acto ostensible de presencia en España”, explica el catedrático de la Universidad de Oviedo, puesto que “la aplicación del citado precepto se justifica, judicialmente, respecto de las personas que se hallan alojadas o prestando su actividad laboral en un establecimiento hotelero”.

Es decir, esa ley permitiría confinar a algunas personas concretas, o incluso territorios, como ya se hizo en Igualada antes del estado de alarma, pero no permitiría imponer un confinamiento domiciliario al conjunto de la población de forma genérica y sin limitación del ámbito personal de afectación.

Por esta razón, el estado de alarma sí era necesario para mantener la orden de confinamiento, que en todo caso sería una medida que solo podría adoptar el Gobierno, con el debido control parlamentario. Pero incluso en esto los catedráticos muestran sus dudas, pues hay cierta controversia jurídica sobre si el estado de alarma es suficiente para restringir el derecho a la circulación, o esta solo cabe en un estado de excepción.

“Para mí el confinamiento domiciliario encaja mal en todos los campos, desde luego en el estado de alarma, pero ni siquiera en el de excepción. Los estados de alarma y excepción hablan de limitar, pero no de suspender un derecho como es el de circulación”, asegura Arbós, quien a continuación añade que eso “se trata de un problema de encaje jurídico”, es decir, “no se trata de discutir la necesidad del confinamiento, sino de que, aceptando que es necesario, ver cómo se encaja en derecho”.

Lealtad institucional, de ida y vuelta

Los juristas consultados destacan que una de las pautas esenciales para que haya un traspaso de competencias es que se actúe con proporción y lealtad institucional, que debe ser recíproca entre el estado central y las comunidades. “Es necesario, además, que opere la lealtad institucional recíproca: tanto por parte del Estado como de las CCAA para que aquellas cuestiones que se puedan gestionar de manera descentralizada se hagan así, no en vano las comunidades son una administración más próxima al ciudadano, con mejor conocimiento de la situación de cada CCAA y con un aparato administrativo especializado”, apunta Presno Linera.

Por su parte, la profesora Aguilera alude a la cuestión de la proporcionalidad. Según considera, en un momento inicial de la alarma puede estar justificado que el Gobierno tome las competencias autonómicas, bajo el argumento que él es el responsable único de la seguridad y el derecho a la vida de la población. Pero esa medida constituye a la larga una “recentralización” que a su parecer “modifica la configuración territorial del Estado”, por lo que no puede alargarse sin límite. “La cuestión clave es la proporcionalidad, por lo que en una situación de desescalada, lo lógico puede ser que las competencias retornen a las comunidades”, afirma Aguilera.