No tiene fecha, pero tiene plazo: la última semana de septiembre “como muy tarde”. Puigdemont ha prometido celebrar un “referéndum [pactado] o referéndum [sin pactar]” en los próximos 7 meses y ha dejado pocas dudas de que tener que saltarse el marco constitucional no será barrera suficiente para renunciar a ello.
Ante este escenario, el Gobierno de Rajoy se mostró la semana pasada dispuesto a utilizar cualquier medio legal a su disposición para evitar el referéndum, incluyendo la intervención del departamento de Ensenyament, tomar el control de los Mossos o precintar colegios. “El referéndum de autodeterminación no se va a celebrar”, aseguró en tono contundente este martes la vicepresidenta Sáenz Santamaría en el Senado, sin querer entrar a dar detalles de las medidas concretas que prevén más allá del uso de las “herramientas del Estado de Derecho”.
Tres vías posibles; dos probables
Los juristas son algo más concretos a la hora de describir las posibles vías legales que podría recorrer el Gobierno central si finalmente la Generalitat sigue adelante con sus planes hacia el referéndum. Aunque hay “innumerables posibilidades”, según explica Josep Costa, profesor de ciencias políticas de la Universitat Pompeu Fabra, las más probables son dos: el artículo 155 de la Constitución y la ley del Tribunal Constitucional, gracias a la última reforma de 2015. Últimamente algunas voces han señalado también a la ley de Seguridad Nacional, aunque otros expertos la consideran inaplicable en un caso como el del referéndum.
La ley de Seguridad Nacional, aprobada en 2015 y avalada por el Constitucional tras un recurso de la Generalitat, dispone que “una declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional supondrá la obligación de las autoridades competentes de aportar los medios humanos y materiales necesarios que se encuentren bajo su dependencia”. Sin embargo, la sentencia del TC emitida el pasado diciembre interpreta esta obligación de forma que no puede ser usada para tomar el control de los Mossos.
“Usar la ley de Seguridad Nacional en caso de referéndum es muy forzado, pues está pensada para situaciones de cataclismo, terrorismo… temas así. Sería llevar las cosas al límite, y el Gobierno no tiene ninguna necesidad”, considera Enriqueta Expósito, profesora titular de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona, una opinión que comparte con Costa.
Descartada pues esta norma, los dos instrumentos jurídicos que tendría el Ejecutivo español son el 155 de la Constitución y la reforma del TC (LO 15/2015). Pero ambos tienen sus problemas.
Imposible suspender la autonomía
El 155 es un artículo frecuentemente invocado por partidarios y detractores. La creencia popular es que esta norma prevé la suspensión de la autonomía y de la Generalitat. Sin embargo, tanto Explósito como Costa rechazan esta posibilidad. “Mi interpretación es que el 155 debe tener en cuenta el conjunto de la Constitución, que tiene el artículo 2 que garantiza la autonomía de las CCAA, con el mismo rango que la unidad de España. Por tanto, no se puede disolver la Generalitat”, explica Costa.
“La autonomía no se puede suspender”, coincide Expósito, que explica que la efectividad del 155 sería suspender algunas de las funciones de la Generalitat. Según explica, primero debería determinarse qué se está incumpliendo y, después, se podría hacer que otra autoridad diera la orden incumplida. “Pero una vez se cumple, el 155 ya ha perdido su ejecutabilidad. Es un poder provisional y finalista”, asegura.
Pese a que el 155 sí sería aplicable, ambos juristas consideran que no sería la opción más práctica para Rajoy. En primer lugar porque, según interpreta Costa, el 155 no le faculta para dar una orden al Parlament. “La inviolabilidad parlamentaria está protegida”, recuerda, “y el 155 va precedido de un requerimiento al president de la Generalitat para que cumpla una orden”. El problema, al parecer de Costa, es que esta orden no podría referirse al Parlament, porque la Cámara no está sujeta a la obediencia al president del Govern, sino al revés, como es propio de los parlamentarismos.
La vía del TC, la preferida de Rajoy
De todas las posibles vías, la que los expertos consultados ven más probable es la de la reforma del TC, que dota al Alto Tribunal de capacidad ejecutiva sobre sus sentencias y resoluciones. De hecho, la reforma fue realizada por el PP a raíz del 9-N, como una herramienta con la que el poder judicial puede paralizar una acción que considera fuera de la ley previamente.
Gracias a esta ley el TC puede dar órdenes a cualquier institución o particular, como Mossos, directores de instituto, funcionarios, empresas contratadas o voluntarios. Una facultad que, de haberse tenido el 9-N, podría haber parado aquel proceso participativo o, al menos puesto en seria dificultad.
La LO 15/2015 dispone que sea el propio TC quien haga cumplir sus resoluciones, dictando quién debe realizar sus órdenes y cómo. Además, puede disponer “de cualquiera de las administraciones y poderes públicos” para hacerlas cumplir, es decir, intervenir cualquiera de los departamentos de la Generalitat, incluso su policía. Por último, el PP usó su mayoría absoluta para dar al TC la capacidad de suspender cualquier autoridad o empleado público que entienda que ha incumplido sus resoluciones, e imponer multas de hasta 30.000 euros a cualquier ciudadano desobediente.
Ante una eventual convocatoria de referéndum, explica Expósito, lo primero que haría el TC sería suspenderlo, enviando un requerimiento a sus responsables para que cumplan la suspensión y advirtiendo de medidas penales ante un incumplimiento. Si, pese a eso, la Generalitat sigue adelante, el Alto Tribunal “podría abrir una especie de incidente, que no es exactamente un juicio, para oír a las partes y, tras eso, decidir suspensiones o sanciones”, indica.
Pese a esto, Costa señala a la efectividad práctica de las medidas que pudiera activar el Constitucional: “Una cosa es suspender al president o a un determinado conseller. Pero, según bajas en la jerarquía de la administración, empieza a complicarse saber qué hace cada persona, su grado de participación en lo que se está haciendo y quién tiene a su cargo”. Por eso, el profesor de la UPF considera que, para Rajoy, el verdadero problema será si tiene “capacidad efectiva” para parar un referéndum de forma proporcional. “La partida se jugará antes y la obsesión del Gobierno español será no llegar al día D”, considera.