La democracia parlamentaria y el caso de los ERE

“La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”, dice el artículo 1.3 de la Constitución. Es obvio que por Monarquía parlamentaria hay que entender Democracia parlamentaria. El Estado español es una Estado democrático, cuya Jefatura del Estado no es una magistratura electiva, sino una magistratura hereditaria. Pero no por ello deja de ser una Democracia.

Esta definición del sistema político del Estado español como Democracia parlamentaria se extiende a los diecisiete subsistemas políticos de las diecisiete Comunidades Autónomas que integran el Estado. Las Comunidades Autónomas son tan democracias parlamentarias como el Estado.  

El canon con el que tiene que ser interpretado el sistema político definido en la Constitución Española es, en consecuencia, el de la democracia parlamentaria. Con dicho canon es con el que hay que enjuiciar la acción de los poderes del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial. Y también la acción de los poderes de las Comunidades Autónomas. 

El núcleo esencial de dicho canon, por hacer uso de los términos del constituyente respecto de los derechos fundamentales, está contenido en los artículos 1.2, 66.1 y 66.2 de la Constitución. En el artículo 1.2 figura el principio de legitimidad democrática: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. El pueblo español como titular de la soberanía solo vuelve a reaparecer de manera expresa en el artículo 66.1: “Las Cortes Generales representan al pueblo español (…)”. Correlato de esta atribución de la representación directa en el artículo 66.1 es la definición de las “funciones parlamentarias” que figuran en artículo 66.2: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”. Este núcleo esencial se repite en los Estatutos de Autonomía. 

El entrecomillado de las funciones parlamentarias deriva de que el propio Constituyente diferencia dichas funciones de las “demás competencias” que la Constitución les atribuye. Una vez que se dispone del órgano Cortes Generales como único representante de manera directa del pueblo español, el constituyente les atribuye tres “funciones”, que no puede no atribuírselas, porque, de no ser así, la forma política del Estado español no sería la “democracia parlamentaria”, pero aprovecha la legitimidad del órgano para atribuirle otras “competencias”, que podría no haberle atribuido. Las tres “funciones parlamentarias” son Derecho Constitucional obligatorio. Las “demás competencias” son Derecho Constitucional opcional. No hay Democracia parlamentaria que pueda operar sin el órgano Parlamento y sin las “tres funciones” constitutivas de dicho órgano, que definen su “naturaleza” como órgano constitucional. Podría hacerlo sin “las demás competencias”.

De este carácter constitutivo de la naturaleza del órgano se deriva que el ejercicio de las funciones parlamentarias sea materia de competencia exclusiva y excluyente de las Cortes Generales o de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas. Únicamente ellos pueden ejercer la potestad legislativa, la potestad presupuestaria y la potestad de controlar la acción de Gobierno. 

Ningún órgano constitucional de los que integran los poderes ejecutivo o judicial pueden penetrar en ese ámbito reservado al Parlamento. Únicamente se admite una excepción limitada respecto del ejercicio de la potestad legislativa por parte del Gobierno, que puede dictar “actos con fuerza de ley”, Decretos legislativos y Decretos-leyes, pero que solo puede hacerlo mediante “delegación” previa por parte de las Cortes Generales (Decretos legislativos) o sometidos a la “convalidación” en el plazo de treinta días sin la cual dejan de tener vigencia (Decretos-leyes). No existe ninguna excepción respecto del ejercicio de la potestad “presupuestaria”. 

Constitucionalmente, la Ley y los Presupuestos Generales son actos “exclusivamente parlamentarios”. Para que el Parlamento apruebe una Ley es necesario que se le remita un proyecto por el Gobierno o que se formule una proposición de ley por los grupos parlamentarios del Congreso o del Senado, o por los Parlamentos de las Comunidades Autónomas o por la iniciativa popular. En el caso de los Presupuestos la iniciativa está reservada al Gobierno. Pero tanto en un caso como en otro únicamente es relevante la decisión de las Cortes Generales o del Parlamento de la Comunidad Autónoma de admitirlo a trámite o no y de acordar la tramitación parlamentaria que estime pertinente. Los actos del Gobierno preparatorios del ejercicio de la potestad legislativa (como los de los demás titulares de la iniciativa legislativa) o de la potestad presupuestaria carecen de sustantividad jurídica. Su destinatario es exclusivamente el Parlamento y únicamente el momento en que el Parlamento se pronuncia, bien admitiéndolos a trámite bien rechazándolos, entramos en el mundo del Derecho. 

Si se me ha seguido hasta aquí, se entenderá inmediatamente por qué la extensión de la función jurisdiccional a la inclusión, durante varios años, de una partida en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Andalucía de una partida con base en la cual se financiaron los EREs carece de justificación jurídica de cualquier tipo. No hay nada, absolutamente nada, en el ordenamiento jurídico que permita al Poder Judicial penetrar en el ejercicio de la potestad legislativa o presupuestaria. Únicamente el Tribunal Constitucional puede hacerlo si interpone un recurso de inconstitucionalidad un órgano o fracción de órgano legitimado para ello o si eleva una cuestión de inconstitucionalidad un órgano judicial en el momento en que tiene que aplicar a un caso concreto un precepto legal o presupuestario de cuya validez depende el fallo. La inclusión de una partida en los Presupuestos Generales del Estado o de una Comunidad Autónoma no puede ser nunca delictiva. Podrá ser anticonstitucional, pero no delictiva. Una vez declarada anticonstitucional, tal vez podría empezarse a pensar si se le podría exigir algún tipo de responsabilidad al Gobierno que elaboró el Proyecto de Ley de Presupuestos. Pienso que ni siquiera en ese caso. Pero sin declaración de inconstitucionalidad, resulta completamente imposible exigir responsabilidad de ningún tipo, ni administrativa ni penal, al Gobierno que aprobó la remisión del Proyecto de Ley de Presupuestos al Parlamento.

La decisión de que la partida figurara en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma fue una decisión del Parlamento de Andalucía, que cuenta con una Oficina Presupuestaria como órgano asesor, además de los servicios jurídicos de la Cámara. Los miembros del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía se limitaron a cumplir con la obligación de remitir al Parlamento el Proyecto de Ley de Presupuestos. Dicho acto gubernamental está sometido exclusivamente al control del Parlamento, que tiene que decidir en primer lugar si lo admite a trámite o no. Tiene a continuación que debatir las distintas enmiendas. Y tiene, por último, que aprobarlo o no. Desde el momento en que se registra la entrada en el Parlamento, el Gobierno deja de existir. El Gobierno no puede ser, en ningún caso, protagonista de un acto presupuestario, del que pudiera derivarse una responsabilidad administrativa o penal. No existe el acto presupuestario del Gobierno, sin el cual no es posible que exista el delito de prevaricación.  

Es completamente imposible en toda democracia parlamentaria digna de tal nombre que “los jueces y magistrados que integran el Poder Judicial” (art. 117.1 CE) puedan entrar en contacto con el ejercicio de las “funciones parlamentarias” por las Cortes Generales o por los Parlamentos de las Comunidades Autónomas. El ejercicio de la potestad legislativa y de la potestad presupuestaria es la “premisa” del ejercicio de la función jurisdiccional. Los jueces y magistrados pueden y deben extender la función jurisdiccional al control de los “actos de ejecución” de la potestad legislativa y presupuestaria, pero no a dicha potestad. El proceso de formación de la voluntad del Parlamento en lo que atañe a la aprobación de la Ley o de los Presupuestos está excluido de cualquier tipo de control jurisdiccional. 

Únicamente una vez que las Cortes Generales o el Parlamento de la Comunidad Autónoma han manifestado su voluntad aprobando la Ley o los Presupuestos Generales, puede dicha voluntad ser sometida a control, pero únicamente, como ya ha quedado dicho, por el Tribunal Constitucional. Los jueces y magistrados no pueden nunca pronunciarse sobre el ejercicio de la potestad legislativa o presupuestaria. Lo más que pueden hacer es “elevar una cuestión de inconstitucionalidad” cuando se encuentren en un caso concreto con que tienen que aplicar un precepto legislativo o presupuestario de cuya validez depende el fallo. Pero, mientras no sea así, ningún juez o magistrado o ningún tribunal puede extender el ejercicio de la función jurisdiccional al resultado del ejercicio de la potestad legislativa o presupuestaria. En caso de hacerlo, serían ellos los que  estarían cometiendo el delito de prevaricación. 

Ninguna de las Leyes de Presupuestos que contenían la partida con base en la cual se han financiado los EREs ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional y, por tanto, todas son plenamente constitucionales. También la partida con base en la cual se han financiado los ERES sigue siendo constitucional. Mientras que el Tribunal Constitucional no declare que dicha partida es anticonstitucional, sigue teniendo fuerza de ley. No se puede, en consecuencia, atribuir ningún tipo de responsabilidad al Gobierno que incluyó dicha partida en el Proyecto de ley de Presupuestos. 

Es posible que, en los actos de ejecución de esa partida presupuestaria, como en la de cualquier otra, se haya producido una “desviación” respecto de la finalidad que la norma perseguía y que tal desviación pueda dar lugar a algún tipo de responsabilidad para el responsable de la misma. Pero no hay prueba alguna de que ni los expresidentes de la Junta de Andalucía, Manuel Chaves y José Griñán, o algunos de los consejeros hayan sido protagonistas de tales actos desviados. En el caso de que lo hubieran sido, no se han interpuestos los recursos contenciosos administrativos pertinentes para destruir la “presunción de legitimidad” de dichos actos, sin la cual no cabe exigir responsabilidad de ningún tipo. La “presunción de legitimidad del acto administrativo” únicamente puede ser destruida mediante una sentencia firme. No hay ningún acto administrativo de los miembros del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía condenados por los EREs cuya “presunción de legitimidad” haya sido destruida mediante la sentencia correspondiente. 

La prevaricación política no existe. Sí existe la prevaricación administrativa. Pero la condena por prevaricación administrativa exige, ante todo, la identificación del acto administrativo prevaricador y la atribución del protagonismo de dicho acto a una persona concreta. Nada de esto existe en las sentencias de los EREs. Ni en la de la Audiencia Provincial de Sevilla ni en la del Tribunal Supremo. 

Y no existe porque no puede existir, porque en el ordenamiento jurídico de una democracia parlamentaria no es que no exista, es que no puede existir el “acto administrativo presupuestario” y, al no existir, no puede existir el delito de prevaricación por haber aprobado en el Consejo de Gobierno la remisión del Proyecto de Ley de Presupuestos al Parlamento. 

Lo que ha habido en todo este turbio asunto es un ejercicio desviado de la potestad jurisdiccional desde el momento de la instrucción hasta el momento en que el Tribunal Supremo dictó la sentencia en el recurso de casación. Todos los jueces y magistrados, y todos los fiscales, que han intervenido, lo han hecho de manera presuntamente delictiva, con un desconocimiento de cuál es el lugar de los distintos poderes del Estado en el funcionamiento del sistema político y del ordenamiento jurídico de una democracia parlamentaria. 

Realmente resulta difícil de entender que cuarenta y cinco años después de la entrada en vigor de la Constitución haya tantos jueces y magistrados que desconocen el núcleo esencial de la democracia parlamentaria y los límites que del mismo se derivan para el ejercicio de la función jurisdiccional.