Ley de tratados y derechos humanos

En el mes de diciembre del año pasado, 2014, entró en vigor la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, una norma que habría de establecer criterios para articular derecho español y derecho internacional vinculante para España ateniéndose no sólo a la Constitución, que se postula suprema, sino también a las reglas internacionales, que relativizan tal supremacía. Una parte creciente del ordenamiento internacional está hoy formada, a partir de tratados y otros acuerdos, por el derecho de derechos humanos. Lo que choca ya de entrada es que esta ley no les preste atención. Ni siquiera los menciona. Se plantea como si no hubiera instrumentos internacionales que interesan directamente al derecho de gentes de a pie.

La ley se ha hecho esperar desde la Constitución y, cuando llega, ignora el núcleo constitucionalmente más valioso del derecho internacional, el de los derechos humanos. Pudiera pensarse que el mismo se subsume sin mayor problema en el derecho de tratados, pero no es así. El derecho de derechos humanos se cualifica por la propia Constitución con un valor normativo propio aun con la mediación de la propia norma constitucional, como canon para su interpretación: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España” (art. 10.2).

La ley ni siquiera hace referencia a este artículo constitucional sobre tratados y acuerdos internacionales. Más que de la Constitución, trae causa de tratados sobre tratados que ayudan a solapar los de derechos humanos pues no los contemplan diferenciadamente. Hay otro factor coadyuvante, uno interno. La ley ha venido a sustituir un decreto sobre tratados de 1972 que, por razón de dictadura, no entendía de derechos ni humanos ni constitucionales. La herencia pesa y la desfachatez impera. La exposición de motivos de la ley afirma que ese decreto “logró acomodar el ordenamiento jurídico español a las exigencias de Derecho Internacional en materia de tratados internacionales”, como si los de derechos humanos no existieran ya entonces.

El artículo constitucional sobre derechos humanos es ciertamente de perfil bajo. Hay Constituciones que reconocen el valor normativo de los derechos humanos por sí mismos conforme a la regla internacional. Es un pronunciamiento el español que además se ha quedado obsoleto, pues hay instrumentos de derechos humanos que vinculan a los Estados sin necesidad de ratificación. Este desbordamiento de las previsiones de la Constitución está siendo acentuado por las instancias de derechos humanos de Naciones Unidas mediante interpretación de dichos instrumentos que no debe deferencia a constitucionalismos de Estado. Sería razón suficiente para que la ley sobre tratados y otros acuerdos internacionales se hubiera hecho cargo. Mas la razón decisiva es interna: la necesidad de componer un canon de constitucionalidad integrando el ordenamiento internacional de derechos humanos.

Desbordada la Constitución, el derecho internacional de derechos humanos requiere un tratamiento normativo específico que la ley no trae y que no se tiene. La justicia interna, comenzando por el Tribunal Constitucional, podría haberlo aportado, articulando por sí misma derechos constitucionales y derechos humanos, pero el caso es que, a estas alturas, no lo está haciendo ni hay visos de que vaya a hacerlo. La doctrina académica constitucionalista o internacionalista tampoco es que esté asistiendo. Se mire como sea, ante tamaña laguna la ley es deficiente de raíz. La cuestión resulta entonces si la deficiencia es intencionada y con qué propósito.

Para salvarse la ley, pudiera también pensarse que no se extiende a tratados y otros acuerdos de derechos humanos en espera de norma propia, pero, como pudiera temerse, la misma se les está aplicando de forma mecánica como si fueran un elemento más, sin cualificación alguna, del derecho contenido en tratados. Todo acusa que no se tiene conciencia del vacío existente en materia tan clave o que hay desentendimiento. La ley se aprobó en las Cortes con una de esas mayorías absolutísimas que translucen políticas transversales entre los partidos mayoritarios por debajo de los desacuerdos que, cara al momento electoral, suelen magnificar. No prevén entre ellos el abordaje de la concordancia de derechos, los humanos y los constitucionales, mediante ley o, mejor sería, por revisión de fondo de la Constitución. La reforma constitucional que está proponiendo alguno de dichos partidos no contempla algo tan fundamental.

La articulación es necesaria con referencia tanto al derecho regional de derechos humanos, el europeo, como a su derecho global, el de Naciones Unidas. ¿Muestras recientes de serios desajustes por desarticulación entre unos y otros elementos, el constitucional y los internacionales, del sistema normativo? En el terreno europeo, se tiene bien a la vista con las peripecias de la llamada doctrina Parot y del cómputo de los periodos de prisión cumplidos en el exterior. Respecto al global, hasta hoy se arrastran los requerimientos de instancias internacionales de derechos humanos para que se concluya de una vez por todas con la impunidad de los crímenes imprescriptibles de la dictadura franquista y con la resistencia a derechos concretos como el de acceso a la justicia para la reparación por tales crímenes. Son sólo ejemplos. Y para ambos terrenos se trata no sólo de la letra de los tratados y otros acuerdos, sino también de la interpretación por tribunales y otras instancias internacionales. Acreditan derechos que ni el Tribunal Constitucional ni el Tribunal Supremo ni la Audiencia Nacional ni los Tribunales Superiores de las Comunidades Autónomas se toman en serio.

Tampoco lo hace la Ley de Tratados y Acuerdos Internacionales, más entonces que una ocasión fallida. Con su silencio ratifica la determinación de no reconocer como garantía y reforzamiento de los propios derechos constitucionales la regla internacional de vinculación directa a los derechos humanos. En 1978, debatiéndose la Constitución, el portavoz en el Congreso de los Diputados del partido mayoritario al que acabo de referirme, el socialista, Gregorio Peces-Barba, blandió el argumento de que se atentaría contra la soberanía constituyente del pueblo español de reconocerse el valor normativo de los derechos humanos. De ahí resultó el bajo perfil de la fórmula constitucional. En esas seguimos. Ya no sólo se trata de una oposición en abstracto. Como ha quedado ejemplificado, pesan ahora más todavía rechazos muy concretos a requerimientos de derechos y garantías desde instancias internacionales. La laguna de la ley no se debe a incompetencia ni a descuido.

Aprendamos del derecho comparado en lengua compartida. Acudamos al Perú porque su Constitución, de 1993, contiene sobre derechos humanos la misma fórmula, literalmente, que la Constitución española. En 2004, el Código Procesal Constitucional peruano conjuga el verbo con perífrasis de obligación (los derechos constitucionales “deben interpretarse” de conformidad con los derechos humanos) y amplía la referencia normativa a resoluciones jurisprudenciales (“las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos”). El código es sólo una ley. Conjugación y ampliación estarían mejor en la Constitución, pero en todo caso se encuentra en una norma que habilita el control por la jurisdicción constitucional. En España no hay código procesal constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional sólo ofrece una referencia a derechos humanos para un asunto secundario en su exposición de motivos, nada en su cuerpo articulado.

En el contexto latinoamericano lo usual es que el valor normativo de los derechos humanos se registre en la misma Constitución. La del Perú previa a la actual, la de 1979, lo hacía. Y he aquí un pronunciamiento de la del Ecuador, de 2008: “El reconocimiento de los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos, no excluirá los demás derechos derivados de la dignidad de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades, que sean necesarios para su pleno desenvolvimiento”. La Constitución del Estado no se reserva el monopolio del registro de derechos fundamentales. Consiguientemente, la recepción constitucional del derecho internacional de derechos humanos se refiere a instrumentos y punto porque no se limita a lo ratificado por el mismo Estado. Compárese con el pronunciamiento español.

¿Cómo fórmulas tan disponibles no caben en España? ¿Cómo puede seguir aquí escamoteándose la regla internacional del valor normativo directo de los derechos humanos? ¿No sabe aprenderse de Latinoamérica? Lo dificulta algo más que la mentalidad colonial incapaz de concebir influencias multidireccionales en pie de igualdad. La dificultad principal es interna. Radica desde 1978 en el empeño constitucional por mantener el control político último de los derechos y sus garantías.