La Agencia Tributaria ha llegado a la conclusión de que cuando se trata de litigar con una gran empresa y todo su preparadísimo ejército de asesores fiscales vale más “un mal acuerdo que un buen pleito”, como dice el refrán. Pero como no basta con la convicción de la cúpula del organismo para llevar a cabo esta estrategia, sino que hay que contar con el respaldo de las tropas que a diario libran la lucha contra el fraude –los inspectores de Hacienda– en los últimos tiempos se ha ido tejiendo un esquema de incentivos salariales orientado a premiar la resolución amistosa de las controversias con contribuyentes (principalmente empresas) con elevadas cuentas pendientes con el Fisco.
En concreto, y según confirman hasta tres inspectores de Hacienda consultados por eldiario.es, lo que está haciendo la Agencia Tributaria es estimular la tramitación de los principales expedientes abiertos en el ámbito de la Inspección por la vía del acta con acuerdo, una herramienta amistosa de resolución de conflictos fiscales por la que el Fisco renuncia a cualquier actuación posterior contra el contribuyente investigado. A cambio, se realiza el cobro inmediato de una cantidad acordada en compensación por las supuestas obligaciones fiscales no atendidas.
No sólo eso. También se están primando las actas en conformidad, es decir, aquellas en las que la empresa se muestra de acuerdo con las conclusiones del inspector de Hacienda, por delante de las firmadas en disconformidad, en las que la empresa rechaza las conclusiones de la Inspección y decide ir a defender sus derechos a los tribunales.
Incentivos al 'pronto cobro'
Incentivos al 'pronto cobro'¿Cómo se está incentivando esta estrategia? En primer lugar, desde el plano salarial. El pasado mes de marzo Hacienda anunció la puesta en marcha de un Plan Especial de Intensificación de Actuaciones que, con un aumento de 12 millones de euros en la bolsa de productividad a repartir entre los trabajadores de la Agencia, pretendía que estos prolongaran su jornada laboral con el objetivo de aflorar 1.568 millones de euros extra respecto a lo previsto inicialmente en la lucha contra el fraude.
La clave del plan no estaba, sin embargo, en ese peculiar llamamiento a la prolongación de la jornada laboral, ya que apenas se les pedía hacer seis minutos más al día para entrar en el reparto de ese extra, sino en la vinculación estricta del cobro del plus (el 10% de la bolsa total de productividad a cobrar en 2014) a la consecución de determinados objetivos recaudatorios.
“Es absolutamente imposible mejorar significativamente los resultados de la lucha contra el fraude trabajando media hora más a la semana”, aclara uno de los inspectores consultados, que entiende que el mensaje que se estaba enviando es que si se aspiraba a ese extra se iba a tener que ingresar más por las actuaciones ya en curso. Sin más personal, sin más medios técnicos y con la certeza de que la complejidad de las actuaciones que implican mayores cuantías no declaradas impide una resolución rápida de los expedientes, el cauce para lograr ese objetivo parece apuntar nuevamente a la resolución amistosa de controversias como solución más rápida y eficiente.
También señala hacia esa solución el sistema de evaluación del desempeño vigente en la Agencia Tributaria, que puntúa especialmente la regularización de deudas tributarias por la vía del acta con acuerdo, de forma más generosa si más del 50% de la deuda se sustancia por ese cauce y algo menos, aunque igualmente positiva, si ese porcentaje es menor. Del mismo modo, la regularización de deudas mediante actas en conformidad se puntúa más que las resueltas con firma en disconformidad de la empresa. Según fuentes de la Agencia Tributaria, ese criterio de evaluación se implantó en 2010, pero también es cierto que en 2012 el nuevo equipo decidió elevar ligeramente su ponderación respecto al esquema anterior.
Las fuentes de la Inspección consultadas subrayan, además, que no es solo la política de incentivos salariales la que ha primado esta figura, sino que las instrucciones y los mensajes enviados por los responsables del Departamento de Inspección en las reuniones regulares que mantienen con los inspectores para coordinar criterios o definir parámetros de actuación se menciona, “hasta, en ocasiones, insistentemente”, la recomendación de hacer uso de la vía del acta con acuerdo.
Esta escala de evaluación de la productividad valora, no obstante, más circunstancias aparte de la firma de acuerdos amistosos con los contribuyentes. De hecho, según fuentes de la Agencia Tributaria, la comprobación de sociedades con un elevado volumen de ventas o la eventual identificación de un delito fiscal en la inspección ponderan por encima de la firma de actas con acuerdo en esta escala.
Una estrategia controvertida
Una estrategia controvertidaAunque la principal organización representativa del colectivo, la Organización de Inspectores de Hacienda del Estado, rechaza valorar un asunto que considera de orden interno de la Agencia, la estrategia ha levantado no pocas ampollas en el seno de la entidad y más específicamente en el Cuerpo de Inspectores. La principal crítica que se hace a esta estrategia es que se insta la utilización más o menos sistemática de una herramienta cuyo uso debería ser limitado por su propia concepción legal.
La Ley General Tributaria establece que el acta con acuerdo solo puede utilizarse en determinados casos: cuando el trabajo de inspección ponga de manifiesto la existencia de conceptos jurídicos indeterminados o se deban realizar estimaciones y valoraciones subjetivas de determinadas cuestiones para determinar la eventual cuota fiscal a pagar. Lo que se responde desde la Agencia Tributaria a esta crítica no puede ser más razonable: no se incentiva que se resuelvan por ese cauce expedientes que no quepan en su definición legal, sino que se use el instrumento cuando exista esa posibilidad.
Por los motivos que sea, el acta con acuerdo ha sido una herramienta muy poco utilizada desde su entrada en el ordenamiento tributario en 2003. La infrautilización también sorprende no sólo por la acumulación de sentencias contrarias a las actuaciones más agresivas de la Agencia en ámbitos poco regulados (precios de transferencia, valoración de intangibles), sino también por el embalsamiento masivo de controversias en el ámbito judicial, que mantiene cobradas solo en el Supremo deudas fiscales por unos 6.000 millones de euros, según lo reconocido por las propias empresas del Ibex en sus resultados anuales.
Desde el entorno de la cúpula de la Agencia se destaca que las actas con acuerdo, a diferencia de las actas en disconformidad, que acaban en una interminable batalla judicial que se puede prolongar por más de diez años, o de las actas en conformidad, en que la empresa acepta la existencia de una deuda pero tiene escapatorias legales para no abonarla, implican el depósito inmediato y previo a la firma del acuerdo de una cantidad en garantía de la deuda tributaria reconocida. Es decir, implican un ingreso inmediato en las arcas públicas.
Además evitan los costes administrativos y de tramitación de un duro trámite judicial, que no solo requiere tiempo de los servicios jurídicos sino también de los inspectores de Hacienda que tienen que argumentar la causa contra los gabinetes fiscales de las principales empresas del país.
A juicio de uno de los inspectores consultados, esos argumentos de orden práctico tienen un reverso tenebroso en el juego de incentivos perversos que se puede generar. “Si las empresas se dan cuenta de que la Agencia prefiere un acuerdo, aunque éste minore la presunta deuda tributaria, a un litigio que le obligue a abonar hasta el último céntimo no pagado, van a tener un poderoso incentivo para defraudar”, advierte uno de los inspectores consultados.
Un juego de incentivos perversos que también puede alcanzar a los propios profesionales de la Inspección. “El Plan Especial de este año premia únicamente la obtención de resultados y una buena actuación inspectora no depende únicamente de eso. Un equipo de inspectores puede desmontar una sofisticada trama de fraude y que el contribuyente firme en disconformidad y lleve el asunto a la vía judicial. No se ingresa nada ese ejercicio y con los parámetros del Plan Especial de este año ese equipo no tendría derecho a un solo euro, pese a haber realizado una actuación modélica. Por contra, otro equipo que opte por la vía fácil y se dedique a firmar acuerdos con empresas, sin inspeccionar a fondo ni hacer bien el trabajo sí tendría derecho a ese incentivo”.
Sin olvidar otra cuestión y no menor, que recuerda otro de los inspectores consultados. “Las actas con acuerdo implican una reducción de la deuda tributaria del presunto defraudador. Se renuncia a un potencial ingreso mayor por el cobro inmediato de una cantidad inferior. ¿Se defienden mejor así los intereses de los contribuyentes?”.