La agresión de Rusia a Ucrania, y la dura reacción de la OTAN que ha tenido su máxima expresión en la reciente cumbre celebrada en Madrid, van a permitir dar un impulso a los presupuestos de defensa de algunos países, como España, en los que venían siendo un tanto ajustados en los últimos años como consecuencia de una débil percepción social de las amenazas a la seguridad. No es que ahora esas amenazas se hayan incrementado seriamente -aunque eso se esgrima como el argumento principal-, puesto que es improbable que Rusia esté ahora, ni previsiblemente en los próximos años, en condiciones de atacar a ningún país aliado arriesgándose a provocar la tercera guerra mundial, y su propia destrucción, sino que la opinión pública ha cambiado mayoritariamente de parecer, ante las imágenes de la guerra, y ahora sí estaría dispuesta a aceptar un aumento del gasto militar.
Algunos defienden ardorosamente que ese gasto se incremente -cuanto antes y cuanto más mejor-, empezando lógicamente por los militares, que son conscientes de las carencias que tienen que asumir, con el apoyo de los partidos más “institucionales”, por decirlo de algún modo, o de aquellos más proclives a considerar el empleo de la violencia como solución a los problemas internacionales. Otros lo rechazan con el mismo ardor, arguyendo que no se puede aumentar el presupuesto de defensa cuando hay otras carencias sociales que requieren un incremento financiero y deben ser prioritarias respecto al gasto militar.
Seguramente -como siempre- todos tienen parte de razón y de sinrazón. Las posiciones maximalistas -en uno u otro sentido- no suelen estar basadas en estudios o datos, aunque den muy buen resultado a efectos de impactar en la opinión pública, sobre todo en sectores que ya están predispuestos a aceptar una de ellas. No se puede decir más gasto militar sí o no, sin aportar análisis, reflexiones, razones que justifiquen las opiniones propias o rebatan las del contrario y no sean meros eslóganes para consumo de los afines.
En todo caso, ningún gobierno debería decidir unilateralmente incrementar el gasto militar, y menos aún basarse para ello en razones de oportunidad política, sin fundamentarlo en criterios objetivos, que gocen del mayor consenso posible entre las fuerzas políticas, ya que los programas de defensa suelen durar muchos años. Sin ánimo de ser exhaustivos, algunos de los criterios aplicables para adoptar esta decisión, podrían ser los siguientes:
Transparencia
Es muy difícil saber cuánto gasta realmente España en defensa. En los presupuestos Generales del Estado de 2021 figuraba como presupuesto del Ministerio de Defensa la cantidad de 9.412 millones de euros, que supondría un 0,78% del Producto Interior Bruto de ese año (1.205.063 millones). A esa cantidad habría que añadir el presupuesto de los Organismos Autónomos del Ministerio de Defensa y del Centro Nacional de Inteligencia, lo que hace subir el presupuesto total de defensa hasta los 10.863 millones (0,90% del PIB). No obstante, la OTAN, que incluye en el presupuesto de defensa los gastos de investigación y desarrollo y las pensiones pagadas a los militares retirados, estima que el gasto militar de España ese año fue de 12.546 millones (1,04 % del PIB). Por su parte, el Instituto de Estocolmo para la Investigación de la Paz, referencia mundial, eleva el gasto militar de España en 2021 hasta 16.527 millones (1,40 % del PIB), incluyendo otros capítulos como la Guardia Civil, los Organismos Militares Internacionales, y los créditos extraordinarios posteriores a la aprobación de los presupuestos, un mecanismo que se usa muy frecuentemente en el campo de la defensa. Por ejemplo, las operaciones en el exterior están siempre inicialmente muy infrafinanciadas, aunque no es difícil hacer un cálculo previo bastante aproximado, y siempre se completan después con ampliaciones de crédito de una partida denominada Fondos de Contingencia. Todos los gobiernos españoles de la etapa democrática han utilizado métodos más o menos sofisticados para hacer menos visible el gasto en defensa, en lugar de asumirlo, si lo consideran necesario, y explicarlo claramente. Los ciudadanos tienen derecho a saber exactamente cuánto se gasta, en qué y por qué, al fin y al cabo, se trata de su dinero. Cualquier debate sobre el gasto militar debe empezar por poner sobre la mesa las cifras reales.
Rigor
Nadie, salvo los españoles -a través de sus representantes elegidos democráticamente- puede decirle al Gobierno español cuál debe ser el monto de su presupuesto de defensa, ni en qué tiene que gastarlo, ni mucho menos dónde debe hacer sus adquisiciones. El 2% del producto Interior Bruto para el gasto militar acordado en 2014 para todos los países de la OTAN (que ya ha empezado a ser “un mínimo” para la Alianza), es una cifra absolutamente arbitraria, que no está fundamentada en ningún estudio de necesidades, ni puede estarlo ya que en cada país son distintas y variables. El nivel de gasto militar dependerá en cada caso del estado de las fuerzas armadas, de sus carencias, y también de la capacidad económica de ese país en cada momento. Puede ser además coyuntural, en uno o algunos ejercicios económicos tendrá que ser más alto, para poner al día algún sector que haya quedado obsoleto, y en otros podrá ser menor al no ser necesarias adquisiciones extraordinarias. No se puede, por tanto, fijar un objetivo porcentual, ni mucho menos aceptar uno que se haya fijado desde fuera. Lo tendrán que decidir las Cortes Generales cada año, en los Presupuestos, considerando todos los factores técnicos y financieros.
Racionalidad
El procedimiento no debe comenzar decidiendo un incremento del presupuesto de defensa y luego ver en qué lo gastamos, sino justamente al contrario: analizar exhaustivamente las necesidades de defensa -incluidos los compromisos con nuestros socios y aliados-, compararlos con las capacidades existentes para detectar las carencias, evaluar rigurosamente cuánto costaría cubrir éstas, o las más urgentes -estudiando todas las opciones-, para determinar así el presupuesto necesario, y ver después si es asumible considerando el conjunto de políticas públicas.
Moderación
Es más que probable que las necesidades de material, y de recursos para su mantenimiento y operación, que formulen los Estados Mayores sean razonables y justificadas. Pero también es necesario considerar que un Estado como el nuestro, que no cubre sus gastos con sus ingresos -como demuestra el recurrente déficit público-, y no puede asegurar los niveles deseables de financiación en políticas tan importantes como la sanidad, la educación o la protección social, tampoco puede cubrir en su totalidad las necesidades de los ejércitos, que tendrán que renunciar con frecuencia a lo necesario para obtener lo estrictamente imprescindible.
Idoneidad
Dónde y cómo se gasta el presupuesto de defensa es importante. En lo que se refiere a plataformas y equipos militares para completar o sustituir los existentes, recurrir a la industria nacional debe ser la prioridad, incluso si hay que ayudar a ciertas empresas para alcanzar las capacidades necesarias. Si las capacidades propias no son suficientes, habrá que ir al ámbito de la Unión Europea, mediante proyectos compartidos con otros socios – como se viene haciendo - con la ayuda de la agencia Europea de Defensa, en el marco de la Cooperación Estructurada Permanente, aprovechando las ventajas del Fondo Europeo de Defensa, y tratando de conseguir los mayores retornos posibles para la industria española. Es indudable que la industria de defensa crea puestos de trabajo, pero no lo es que eso pueda servir de justificación para aumentar el gasto militar, ya que la misma inversión dirigida a otros sectores industriales produciría similares tasas de ocupación produciendo bienes de mayor valor social. El razonamiento es el contrario: si no hay más remedio que adquirir sistemas militares, hágase con la mejor repercusión económica y social posible. De igual modo, es importante tratar de utilizar tecnologías de doble uso civil-militar. Aunque se ha abusado mucho de este concepto, hay sectores donde está clara la convergencia como el aeroespacial y el de la ciberseguridad. La idoneidad del gasto debe entrar también en la ecuación a la hora de decidir el presupuesto.
Es fácil adivinar -como decía al principio- que habrá gente que piense que todo esto no son sino subterfugios o elucubraciones para justificar el gasto militar, y que este gasto nunca debería aumentar -incluso debería reducirse o ser suprimido por completo- en favor de otras necesidades más perentorias de la población. Es una opinión tan respetable como todas. Supongo que también será respetable cuestionarse en qué forma el hecho de no tener defensa evitaría una agresión. En todo caso, habría que preguntarles a los ciudadanos de Ucrania -o aún mejor, a los de Ceuta- qué opinan de esa posición, porque puede ser que desde la comodidad de quien nunca ha vivido una guerra ni ha sentido cerca ninguna amenaza, no se tengan todos los elementos de juicio necesarios para tomar partido en esta cuestión.
Tener capacidad de defensa no significa necesariamente tener voluntad de agresión, el gasto militar puede -y debe- responder exclusivamente a la obligación de proteger la vida y los bienes colectivos de los ciudadanos. Sin seguridad no existe actividad económica, ni interacción social ni progreso. Es evidente que, en un Estado democrático y social como España, este capítulo del presupuesto no puede ser prioritario por delante de otros gastos sociales, salvo que se den condiciones extraordinarias. Pero hay un mínimo del que no se puede prescindir, porque ni las unidades militares ni mucho menos sus materiales o equipos se pueden improvisar si la situación de seguridad se deteriora rápidamente. Y esto puede suceder como estamos viendo estos días en el este de Europa. El mundo debería ser pacífico, cooperativo y solidario, pero, desgraciadamente, sigue siendo un lugar peligroso. La voluntad de cambiarlo, si no tiene en cuenta la realidad existente, se convierte en un ejercicio estéril.