El federalismo es una forma de organización política consistente en establecer una alianza entre comunidades con el fin de unir realidades diferentes. Es la mejor forma de integrar una pluralidad de entes que quieren aliarse en beneficio del conjunto y de cada una de las partes. Existen muchas definiciones de federalismo, y todas se parecen. La solución federal responde a la necesidad de los pueblos y comunidades diversas de mantenerse juntos para conseguir un fin común al tiempo que se preserva la identidad de cada uno de ellos. Es el proceso por el que un conjunto de pueblos decide construir instituciones comunes para fortalecerse mutuamente y respetarse en lo que les distingue. Un modelo federal puede adoptar formas variadas, siempre con un denominador común: el encaje del autogobierno de las partes en un gobierno compartido por todas ellas.
El término “federar” proviene de faedus, que significa “pacto”, “alianza”. Un Estado federal es un Estado constituido a partir de la unión de una serie de territorios diversos o de la descentralización de un Estado unitario. Ambos conceptos, unión y pluralidad, son indispensables para entender el sentido del federalismo moderno. Si no hay voluntad de unión con los que son diferentes para tratarse como iguales, preservar los derechos fundamentales y promover fines comunes, no hay federación. La unidad y la diversidad no son conceptos opuestos. La unidad se opone a la desunión, y la diversidad a la homogeneidad, que no siempre favorece la unidad. El paradigma del Estado federal moderno son los Estados Unidos de América, constituidos con el fin no de homogeneizar, sino de salvaguardar las libertades y autonomía de los distintos territorios, bajo el emblema e pluribus unum, la unidad en la diversidad.
El pacto federalista es un pacto consentido por todas las partes. Un consentimiento sostenido a lo largo del tiempo para que la federación prospere y se mantenga. Esta fue la idea clave del federalismo de Pi i Margall, que pensaba en “una federación pactada”, “hija de la voluntad y no de la naturaleza”, como escribió Rovira i Virgili en Nacionalisme i federalisme. De la unión consentida nace la confianza mutua. En la raíz de “federar” está también el vocablo fides, “confianza”.
No existe un modelo de Estado federal al que haya que emular para reproducir la esencia del federalismo. Los estados federales han proliferado en el mundo moderno desde que se constituyeron como tales los Estados Unidos, en Amé rica del Norte, y la Confederación Helvética, en Europa; las dos organizaciones federales modernas más antiguas. Son dos modelos incomparables. La federación americana está formada por cincuenta estados, con una sola lengua común, el inglés, y es el resultado de la confluencia de inmigrantes de todo el mundo. Suiza está constituida por veintiséis cantones que decidieron unirse en los albores de la democracia europea moderna, y tiene cuatro idiomas oficiales: el alemán, el francés, el italiano y el romanche.
Cada Estado federal es fruto de su historia, de los avatares, circunstancias y necesidades que lo han llevado a constituirse como federación. Basta cumplir con los dos requisitos mencionados: voluntad de unión y reconocimiento de las realidades diferenciales de cada una de las partes. Podríamos decir, parafraseando a Aristóteles, que “el federalismo se dice de muchas maneras”. Al igual que la democracia, que también se dice de muchas maneras. Uno y otro, democracia y federalismo, son conceptos valorativos o normativos, no estrictamente descriptivos. Pretenden hacerse eco de un ideal que no está realizado de forma perfecta y acabada en ninguna parte, pero tiene unas notas irrenunciables y hay que ir llevando a la práctica sobre la base de acuerdos mutuos.
Es importante subrayar la analogía, que no identidad, entre los estados federales para salir al paso del interrogante que hoy parece inquietar a muchos de nuestros compatriotas, inmersos en el conflicto y en la necesidad perentoria de encontrar un encaje satisfactorio para todos entre Cataluña y España, o de reformular constitucionalmente el Estado de las autonomías como un Estado federal. Los que buscan una solución al conflicto, distinta de la secesión, se preguntan: ¿qué es exactamente el federalismo? ¿Qué añadiría la federación a la organización autonómica que ya tenemos? Cuando apostamos por una organización federal, ¿en qué estamos pensando?
La intención de construir un Estado que una lo que es diverso no es exactamente lo mismo que la descentralización llevada a cabo con la creación del Estado de las autonomías. El Estado federal es, en la actualidad, un Estado descentralizado que modifica la naturaleza unitaria y jerárquica del Estado-nación, característico de la Europa decimonónica y cuyo propósito fue unificar los territorios borrando las diferencias que los distinguían, en especial las diferencias lingüísticas. Pero el Estado federal no se limita a descentralizar cediendo a las partes lo que antes era de su competencia. Lo que hace el Estado federal y lo caracteriza como tal es distribuir el poder y la soberanía entre los territorios que lo componen.
En una democracia federal, el poder es difuso, la soberanía se la reparten todas las entidades que forman el Estado, como representantes de la soberanía popular. No ocurre lo mismo en los estados-nación, que sustentan una organización “jacobina”, donde es el centro el que se erige en representante de la soberanía del pueblo y en el que la descentralización es considerada una concesión del centro hacia la periferia y no un derecho. La descentralización es consustancial al federalismo, pero también es parte de su sustancia la participación de los distintos territorios en el gobierno común, la combinación del autogobierno de cada una de las partes con el gobierno general. La unidad que buscan las estructuras federales supone cooperación y coordinación de las entidades que las componen. Un Estado federal se basa en el reconocimiento de las diferencias, pero también en la cooperación y corresponsabilidad de quienes detentan las diferencias a favor de unos fines comunes. Es la antítesis de las decisiones unilaterales, e incluso de las componendas bilaterales entre el centro y la periferia.
Dado que las sociedades evolucionan hacia estructuras cada vez más complejas, hacia una mezcla de grupos heterogéneos que provocan conflictos de carácter lingüístico, étnico o cultural, las estructuras de gobierno federales son las que mejor responden a las necesidades y requerimientos que puedan plantearse desde los intereses grupales. Hace tiempo que hablamos de la urgencia de combinar lo local y lo global. Podríamos referirnos igualmente a la mejor manera de reaccionar a la construcción de sociedades cada vez más mestizas. Los estados nacionales, grandes o pequeños, no tienen más remedio que integrarse en sistemas mayores, porque así lo exigen muchos de los problemas y conflictos que afectan a todos. Esa misma tendencia, sin embargo, convive con otra que es la voluntad de mantener las singularidades derivadas de la lengua, las tradiciones, las formas de vida, las peculiaridades jurídicas de cada territorio. No es la democracia centralizada la que procura mejores respuestas a dicha evolución, sino la democracia federal.
Un repaso a los estados federales existentes pone de manifiesto el hecho de que cada uno es heredero de su especificidad histórica. En España, las diatribas en torno al federalismo tienen características propias. Lo que empezó siendo, en la Edad Media, una federación de reinos de España derivó hacia formas de Estado cada vez más imperialistas. Los intentos de unificación nacional nunca fueron plenamente aceptados en aquellos territorios donde existía, a su vez, un sentimiento nacional arraigado, como es el caso de Cataluña. Al contrario, a medida que se fueron sucediendo las dinastías monárquicas, la relación con Cataluña fue deteriorándose. Con los Austrias, la convivencia fue más apacible que con los Borbones. Y la represión más dura fue, sin lugar a dudas, la vivida con la dictadura franquista. El Estado autonómico ha sido eficaz durante unos años, pero insuficiente a la luz de los conflictos que han ido surgiendo y no han encontrado soluciones satisfactorias. No ha conseguido paliar el malestar de las llamadas “nacionalidades históricas”.
Quedan reivindicaciones pendientes que salen a flote cuando confluyen circunstancias adversas, como ha ocurrido en los últimos años con la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de 2011 y el agravante de la crisis económica que ha hecho estallar todos los agravios latentes por motivos varios. Un repaso a lo que ha significado la estructura autonómica ayudará a aclarar las razones, pero también las dificultades, para aceptar pacíficamente un federalismo a la medida de España.