El escenario abierto tras las generales del 23J y la necesidad de los grandes partidos de ámbito estatal de llegar a acuerdos con fuerzas nacionalistas ha reabierto el complejo debate sobre la financiación autonómica y, en concreto, sobre la deuda de las comunidades, principalmente por la pretensión de las fuerzas independentistas catalanas de plantear la condonación de dicha deuda como condición para apoyar una futura investidura de Pedro Sánchez.
Ha pasado más de una década desde la crisis financiera que asoló las cuentas públicas, también de las autonomías. Sin embargo, las leyes sobre estabilidad presupuestaria que se hicieron entonces dejan ahora una ventana abierta para encajar un posible acuerdo que incluya la condonación de parte de esa deuda, la que está en manos del Estado central. La vía la abre, en concreto, la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, una de las más importantes que se realizaron en plena crisis financiera y rescate en España.
Esta norma es la que sigue marcando por ejemplo las obligaciones fiscales de la economía española para esquivar nuevos desequilibrios en las cuentas públicas. Fue el desarrollo de la reforma del artículo 135 de la Constitución. El texto prohibía expresamente que el Estado asumiera obligaciones de deuda de las comunidades, al igual que éstas no podían hacer lo propio con los ayuntamientos. Sin embargo, quedaba “excluido” de esa prohibición el caso de los “mecanismos adicionales de financiación” que el Estado central había iniciado entonces para las comunidades.
Esos mecanismos adicionales incluyen herramientas como el Fondo de Liquidez Autonómica, el FLA, del que se habla mucho en las últimas semanas. Pero también otros instrumentos que se fueron englobando dentro del Fondo de Financiación de las Comunidades Autónomas. En su mayoría son instrumentos con los que el Estado concedió vías de financiación a los territorios para afrontar su desequilibrio en las cuentas.
El tema se puso sobre la mesa hace unos días, aunque no directamente. Una moción del Parlament de Catalunya, apoyada por ERC y Junts, abogaba por pedir al Estado quitas en esta deuda con Hacienda que tiene la Generalitat. El PSC planteó una enmienda en la que abogaba por solicitar al Gobierno central que estudiara una condonación en distintas comunidades y no solo limitada a Catalunya.
Este movimiento parlamentario, a priori sin mayor trascendencia, abrió el melón de un debate complejo técnicamente y de profundo peso político. El tema llegaba justo en un momento postelectoral en el que los partidos independentistas son clave para que el Gobierno de coalición de PSOE y Sumar pueda reeditarse. Aunque públicamente no se ha abordado una propuesta sobre la deuda, no se oculta que la financiación autonómica será importante para la investidura.
Aquella ley orgánica desarrollaba la polémica reforma del artículo 135 de la Constitución. Fue redactada ya por el Gobierno de Rajoy, con Cristóbal Montoro al frente de Hacienda. Ahora, esa disposición transitoria —que en un principio hacía solo mención a 2012 y posteriormente fue reformada sin marco temporal— puede ser relevante. Los distintos mecanismos que dotaron de liquidez a las comunidades en un momento en el que el grifo de las emisiones de deuda estaba prácticamente cerrado, se han convertido en la principal fuente de deuda de las comunidades.
En 2012 la deuda autonómica con otras administraciones, fundamentalmente Hacienda, apenas suponía el 0,55% del total. Sin embargo, la entrada en vigor de los mecanismos de liquidez para las comunidades dispararon esta deuda de las comunidades con Hacienda. El último dato, de marzo de 2023, suponía el 58,4%. Es decir, más de la mitad de lo que deben las comunidades es al Estado.
Precisamente, Catalunya, que es la comunidad en la que se ha revitalizado este debate en los últimos días, es la que tiene una mayor deuda con el Estado. Según la última memoria realizada por el Ministerio de Hacienda, son 71.300 millones de los casi 186.000 millones que debían las comunidades al cierre del año pasado. La Comunitat Valenciana, con más de 45.000 millones, y Andalucía, con más de 26.000 millones, completan una terna que acumula tres de cada cuatro euros de deuda autonómica con el Estado.
¿Por qué se endeudaron tanto las comunidades? Un estudio sobre deuda autonómica publicado por Funcas en primavera apuntaba a la siguiente explicación: “La combinación de un hundimiento de los ingresos, sobre todo los más vinculados a la burbuja inmobiliaria, con un gasto difícil de ajustar a la baja, por estar concentrado en servicios públicos fundamentales como la educación, la sanidad o los servicios sociales”.
El elevado nivel de endeudamiento de las comunidades es una de las rémoras que impide que éstas puedan acudir al mercado, como hace el Estado, a buscar quien quiera invertir en su deuda. De hacerlo, podrían incurrir en altísimos costes. Por tanto, se genera una dinámica en la que es el Estado el proveedor para ese endeudamiento.
El debate de la deuda autonómica no es nuevo. En 2017, Montoro trató de abrir el melón de una reforma de la financiación de las comunidades al encargar a un comité de expertos —donde cada territorio propuso su representante—. En el informe final de este grupo, no se incluyó una propuesta para la deuda al no haber acuerdo entre los ponentes sobre si era positivo o no realizar una condonación para incentivar que las comunidades regresaran a los mercados.
El comité se dividió en dos, según figura en las conclusiones del informe. El primero, “mayoritario”, aseguraba que son “compromisos que deben cumplirse” porque “generaría incentivos perversos de cara al futuro y sería injusto” para otras comunidades que han tenido un mayor control fiscal. Sin embargo, se abrían a una “reestructuración transparente”, con periodos de carencia, ampliando plazos y bajando los tipos de interés aplicados.
El segundo grupo abogaba por una reducción de la deuda para poder volver a los mercados. Para ello apuntaba a una “cancelación parcial” de lo que deben al Estado, aunque con diferencias entre Comunidades para evitar favorecer a quienes no habían cumplido con la consolidación fiscal.
Aunque la ley tenga una ventana abierta para realizar esta posible condonación de deuda a las comunidades, políticamente no será sencillo. No todos los territorios tienen los mismos problemas ni el mismo nivel de deuda. Así se ha constatado en los últimos días, generando diferencias entre territorios incluso dentro de los propios partidos. No es la misma posición la del PP en Madrid o en la Comunitat Valenciana, o del PSOE en Catalunya y en Aragón.
Una reforma retrasada durante una década
La deuda autonómica no forma parte directa del sistema de financiación, cuya reforma lleva pendiente desde hace casi una década por la imposibilidad de alcanzar consensos. Sin embargo, los expertos coinciden en que una condonación sin una reforma de los ingresos y de la capacidad financiera de los territorios, sería una medida incompleta y que no alcanzaría sus objetivos.
Así, la solución no se antoja sencilla políticamente. La búsqueda de consensos, sin embargo, retrasaría todavía más una reforma que está pendiente desde 2014. Ni el Gobierno de Rajoy ni el de Sánchez han logrado sacar adelante un cambio en el reparto de los ingresos públicos. La actual ministra de Hacienda en funciones, María Jesús Montero, ya achacó a esta falta de consenso sobre el método de reparto la razón para que no se haya abordado esta legislatura la reforma.
La fórmula por la que se reparten los ingresos fiscales entre las comunidades está en el centro de esta falta de acuerdo. Un grupo de comunidades piden tener en cuenta la dispersión y el envejecimiento, otras la población y un tercer sector pide medidas intermedias. Con esa fórmula se deben repartir los ingresos que le corresponde a las comunidades (50% de IRPF e IVA o el 58% de los impuestos especiales, entre otros tributos). Para este año son más de 134.000 millones de euros, tras haber alcanzado España un récord de recaudación fiscal.