Entre 2001 y 2015 los estados en la UE que disponen de legislaciones para tratar el sobreendeudamiento particular han pasado de 10 a más de 20 (a excepción, con datos de la Comisión, de España, Bulgaria, Grecia, Rumanía, Croacia y Hungría). A falta de un procedimiento común en el continente cada estado aplica sus propias reglas para la rehabilitación, la dación en pago, la reestructuración y los acuerdos extrajudiciales. A pesar de las divergencias, trabajos recientes como el de Jan-Ocko Heuer permiten identificar los modelos regionales, ordenados según la aproximación legal y cultural hacia la deuda.
1) El modelo anglosajón: borrón y cuenta nueva
El sistema anglosajón tiende a considerar el sobreendeudamiento como un fenómeno inherente a la economía de mercado. Si hay posibilidad de crédito, hay riesgo de insolvencia. Partiendo de dicha lógica, la prioridad en países como Estados Unidos o el Reino Unido es restablecer con celeridad la actividad económica (y el consumo) del deudor. El modelo británico ofrece distintas soluciones de remisión de deuda, y el capítulo 7 de la ley de insolvencia en Estados Unidos permite en algunos casos una remisión a partir del tercer mes. Al favorecer una condonación rápida y sin condicionantes, el legislador ha trasladado de forma indirecta la responsabilidad – y la carga – a las entidades bancarias. La legislación incentiva a la cautela y el auto-control.
La batería de medidas posibles en el caso británico se establece de forma progresiva. El primer paso es una ‘reorganización de la deuda’ (Debt Reorganisation): un período durante el cual se ponen en marcha iniciativas para facilitarle al deudor un repago más escalonado (rebaja del tipo de interés, extensión del período para el repago, prioridad al capital…). Durante esta primera etapa, y en caso que la deuda no sea mayor de 5 000 libras, el juzgado del condado puede ya dictaminar de entrada una remisión de la deuda.
En casos de sobreendeudamiento mayores, el sistema ofrece dos mecanismos de rehabilitación. El primero, el proceso de quiebra (Bankruptcy Order), establecido por primera vez en 1986. El proceso se desarrolla bajo mediación judicial, y supone la posibilidad de la dación en pago y un plan de pagos a máximo 3 años vista. Dicho plan no puede incluir ni los bienes ni las rentas consideradas como de subsistencia. Además, para las personas con deudas de máximo 15 000 libras pero sin recursos, un plan de remisión de deuda puede establecerse en un período máximo de un año (Direct Relief Order). La segunda posibilidad es el acuerdo individual voluntario (Individual Voluntary Arrangements (IVA), que equivale al proceso de quiebra pero sin pasar por el canal judicial.
2) El modelo de protección francés: la rehabilitación
En Francia, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia el sobreendeudamiento se considera como un fenómeno principalmente socioeconómico. El modelo protege al deudor, organizando un posible reembolso de la deuda pero sobre todo salvaguardando los derechos sociales, financieros, de acceso a la vivienda, de inserción profesional y de dignidad social. Francia tiene la legislación más avanzada en el continente desde la llamada Ley Neiretz de 1989, propuesta por la entonces secretaria de Estado para la economía del primer gobierno de Michel Rocard.
El sistema francés, como el inglés, promueve la progresividad, en función de la gravedad del sobreendeudamiento. En caso de dificultades puntuales (hasta 10 000€) el deudor puede pedir por simple formulario postal al juez de proximidad la reorganización de los pagos pendientes, dentro de un período de hasta dos años. La decisión del juez – que puede ser presentada de ‘urgencia’ en el plazo de semanas, bloquea inmediatamente cualquier medida iniciada por los acreedores.
Para los casos más graves, las llamadas comisiones de sobreendeudamiento juegan un rol esencial. Las condiciones para presentarse ante dicha instancia pública facilitan el proceso al deudor: el proceso es gratuito, los formularios están online, la respuesta no puede tardar más de 3 meses, y cualquier procedimiento iniciado por los acreedores queda bloqueado desde el momento mismo de la presentación del dossier. Las condiciones de receptibilidad van en la misma línea: el derecho de petición está ligado a la residencia (y no a la nacionalidad), la buena fe del deudor se presume (nadie se sobreendeuda queriendo), las prestaciones sociales básicas son intocables (como los ingresos mínimos, las ayudas a la vivienda o las prestaciones familiares). Por último, el deudor mantiene en todo momento el derecho a una cuenta bancaria y métodos de pagamiento.
Una vez el dossier cumple los requisitos, se prevén tres resoluciones posibles. La primera, el llamado plan convencional de recuperación (Plan conventionnel de redressement), donde se intenta alcanzar un acuerdo de repago a través por ejemplo del re-escalonamiento de las deudas y la reducción o supresión de los intereses. Cualquier plan debe excluir un presupuesto para la ‘vida diaria’ (gastos de alojamiento, electricidad, calefacción, alimentación, escolaridad, desplazamientos profesionales, salud…). En caso que las partes no logren alcanzar un acuerdo la comisión de sobreendeudamiento puede imponer algunas de las medidas, hasta un máximo de dos años (mesures imposées et recommandées). Por último, si la comisión considera que las deudas son realísticamente irresolubles se procede a la rehabilitación personal (rétablissement personnel), que incluye exoneración de la deuda pendiente y posibilidad de la dación en pago para la vivienda secundaria (si el deudor solo dispone de la vivienda principal la exoneración también se aplica a cualquier pago pendiente sobre la hipoteca). En otras palabras, la vivienda, si es el techo principal de la familia, es intocable.
El gráfico 3 muestra una fuerte subida de las medidas impuestas, y del restablecimiento personal. Es decir, un fuerte incremento de las medidas susceptibles de proteger al deudor en caso de desacuerdo. Una evolución que demuestra la eficacia de un sistema pensado como ‘protección social’, en particular en períodos de crisis.
3) El modelo alemán y austríaco: la redención
El sistema alemán, a pesar de estar en sintonía con la cultura del escarmiento personal, incluye sistemas de rendición de deuda. La legislación germana se basa en la “responsabilidad moral” de la persona que contrae la deuda. Ante una situación de sobreendeudamiento el pasivo puede ser reestructurado pero a cambio de una serie de obligaciones durante un periodo de tiempo que generalmente se alarga hasta seis años. A lo largo de ese “periodo de buena conducta” (Wohlverhaltensperiode), el deudor debe cumplir con requisitos como buscar trabajo y no contraer nuevos préstamos. En Austria el sistema es todavía más férreo, ya que solo permite la reestructuración de la deuda para aquellos deudores con bienes materiales o financieros. Es decir, para aquellos que pueden repagar, en parte, sus deudas.
Sistemas más ‘morales’ como el alemán y el austríaco tienen una contrapartida, y es que suponen un coste elevado para el erario público sin que los procedimientos de insolvencia acaben suponiendo ningún repago efectivo. En la última conferencia internacional en Berlín sobre insolvencia, Heuer explicaba como el sistema germánico, al negarse a aceptar que la mayoría de las familias no pueden pagar, acaba provocando tanto exclusión social (como en Austria) como ineficacia de las políticas públicas (como en Alemania).
El Real Decreto-Ley 1/2015, de 27 de febrero, ‘de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social’, propuesto la semana pasada por el gobierno español se inspira del sistema germánico. La posible dación en pago y remisión de deuda está vinculada a una serie de ‘condicionantes’ y ‘requisitos’ que el legislador considera ‘merecedores’ para negociar una reestructuración de la deuda. La ‘buena fe’ no se presume, como en el sistema francés, si no que tiene que demostrarse. Por ejemplo, no haber rechazado una oferta de empleo en los últimos cuatro años, mostrarse voluntario a un acuerdo extrajudicial, haber pagado en su totalidad los créditos concursales privilegiados (hipotecas) o los llamados créditos “contra la masa” (deudas posteriores al concurso) - en su defecto, haber intentado un acuerdo extrajudicial para pagar el 25% de los créditos concursales ordinarios. En otras palabras, el decreto amplia ligeramente el acceso a la dación en pago, pero sigue sin ofrecer un sistema universal y generalizado para lidiar con la insolvencia particular en España.
Tres desafíos en común
A pesar de las divergencias, los tres modelos europeos se enfrentan hoy en día a tres desafíos:
a) Los datos muestran un incremento de los casos de insolvencia desde 2007 en todo el continente. En Francia, las aplicaciones por sobreendeudamiento han aumentado un 66% entre 2000 y 2013. En España, las personas viviendo con una hipoteca se han multiplicado casi por dos. En el Reino Unido y en Alemania las insolvencias de consumidores representan respectivamente 8 veces y 4 veces más casos que las insolvencias empresariales.
b) El análisis sociológico presenta recurrencias entre países. Las personas que viven solas, aquellas que tienen que hacer frente a una situación de divorcio o separación, los que disponen de menos recursos, aquellas que viven de alquiler o con una hipoteca y los que atraviesan cambios profesionales, caracterizan el perfil sociológico entre los afectados por sobreendeudamiento. En Francia el 64% de los particulares que hacen frente a una situación de insolvencia viven solos, y el 50% se encuentran en una situación de inactividad o desempleo. Según datos de Eurostat de 2013, en España 1 de cada 2 personas que vive de alquiler está en situación de sobrecarga económica. El análisis sociológico apunta que el sobreendeudamiento poco o nada tiene que ver con el prejuicio generalizado que traslada la responsabilidad al deudor. Al contrario, el fenómeno parece ser, antes que nada, fruto de cambios socioeconómicos, imprevisibles, sistémicos, o de circunstancias personales. Un desafío pues para las políticas públicas, y no una cuestión moral.
c) Ausencia de datos: solo Francia publica de forma oficial y exhaustiva datos sobre insolvencia personal, perfil de los afectados, etc. Considerando las ramificaciones y corresponsabilidades del fenómeno, la imposibilidad para los legisladores y la sociedad de comparar los números reales en Europa representa un auténtico déficit de transparencia democrática.
(Este artículo forma parte de un especial de Agenda Pública dividido en tres partes, la primera que salió publicada la primera que salió publicada el sábado pasado analizaba el modelo español, en este se analiza de forma comparada los modelos en la Unión Europea. El último artículo examinará las medidas tomadas hasta ahora a nivel europeo para corresponsabilizar a los bancos y acreedores. Los datos recogidos forman parte de una iniciativa en el Parlamento Europeo que preparan los autores)