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La Junta de Andalucía fraccionó miles de contratos “en fraude de ley” con los que repartió a dedo 458 millones de euros

La Intervención de la Junta de Andalucía, órgano de Hacienda encargado del control interno de las cuentas públicas, ha destapado miles de contratos menores “en fraude de ley” con los que el Servicio Andaluz de Salud (SAS) adjudicó a dedo 458,3 millones de euros a las mismas empresas en el ejercicio 2021.

El órgano fiscalizador acusa al SAS de trocear contratos millonarios en cientos de contratos menores –aunque en todos ellos el objeto de la prestación es “el mismo o similar”– con el fin de “disminuir la cuantía del mismo” para justificar la adjudicación a dedo a una misma empresa, “eludiéndose así los requisitos de publicidad y concurrencia competitiva” y, en definitiva, “infringir la ley”.

El pasado junio, los auditores del SAS en las provincias de Huelva, Cádiz, Córdoba y Jaén elevaron a la dirección gerente cuatro informes “desfavorables” sobre fiscalización en la contratación de obras, bienes y servicios en 2021, último año analizado por la Intervención. Esos informes, a los que ha tenido acceso este periódico, denuncian el “uso abusivo” y la “utilización del contrato menor en fraude de ley”.

“Se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en la contratación de obras, bienes y servicios, fraccionando el objeto de los contratos”, adjudicando “contratos menores con un plazo de ejecución superior a un año”, en contra de lo dispuesto en la ley, y “sin los informes y autorizaciones” preceptivas por parte de la dirección competente, coinciden los cuatro documentos.

Entre enero y diciembre de 2021, los centros provinciales del SAS en Cádiz, Huelva, Córdoba y Jaén firmaron contratos por obras, servicios y compra de bienes y suministros por un importe total de 1.791,2 millones de euros. Más de una cuarta parte de ellos –el 26,94% (458,3 millones)– fueron contratos menores, aunque en Huelva esta fórmula de adjudicación a dedo alcanzó el 46,49% del total.

“Dado el elevado número de contratos menores” autorizados ese año, los interventores de la Junta decidieron analizar “una muestra representativa de esos expedientes de gasto” y detectaron “un mayor número e importancia de incumplimientos de legalidad respecto a la contratación menor de los centros periféricos” del SAS; un “fraccionamiento masivo e indebido” de contratos millonarios con las mismas empresas y por el mismo concepto, que eran troceados en pequeñas partidas que no superaban el tope fijado por ley en este tipo de contratos, para así “eludir” dicha ley, concluyen los informes.

Contratar de 15.000 en 15.000 euros

La Ley de Contratos del Sector Público permite a las administraciones saltarse los controles regulares de fiscalización y hacer adjudicaciones a dedo con carácter “excepcional”, sin publicidad ni concurrencia competitiva, para “supuestos de urgencia”. Los llamados contratos menores entran dentro de esta categoría, pero no pueden superar los 15.000 euros (para suministros y servicios), los 40.000 euros (para obras) o los 30.000 euros para prestaciones de asistencia sanitaria.

En un solo año, el SAS gastó más de 458,3 millones de euros a través de adjudicaciones a dedo en estas cuatro provincias andaluzas, “concatenando” cientos de contratos menores con las mismas sociedades mercantiles: contratos menores de 5.000 euros, de 15.000 o de 30.000 euros, según la prestación. El órgano de fiscalización acusa a la Consejería de Salud de “alterar” sistemáticamente el objeto de esos contratos con el fin de “evitar la aplicación de los umbrales de la contratación menor que establece la legislación”.

Los informes de la Intervención describen el mismo modus operandi para el “fraccionamiento irregular” de contratos en Cádiz, Huelva, Córdoba y Jaén: “Se ha constatado la gran cantidad de contratos menores que se licitan con las mismas empresas, adquiriendo los mismos suministros con el mismo importe y por el mismo concepto, eludiendo publicar nuevas licitaciones públicas y vulnerando el principio de libre concurrencia”, advierte uno de los documentos.

El “abuso” sistemático de la contratación menor ha podido tener dos consecuencias, a juicio de los auditores: un puñado de empresas elegidas a dedo por la Administración andaluza obtuvo pingües beneficios, en detrimento de otras que no tuvieron la oportunidad de concursar por esos mismos contratos: farmacéuticas, laboratorios, constructoras, firmas de tecnología clínica, de transporte, de pintura, etcétera.

Y la segunda consecuencia: la ausencia de una licitación de un contrato en abierto elimina la posibilidad de que distintas empresas compitan entre sí y presenten ofertas económicas a la baja para ganar el concurso de la Junta de Andalucía, lo que a la postre habría redundado en un ahorro para las arcas públicas.

“El elevado número de facturas imputadas al mismo subconcepto presupuestario para un mismo acreedor evidencia que el Órgano gestor [el SAS] tramita contratos menores con prestaciones similares, por lo que debieron incluirse en un único expediente acudiendo a un procedimiento que avalase la publicidad y concurrencia, principios que rigen la contratación pública, mediante la licitación por procedimiento abierto con división del objeto del contrato en lotes, o incluso mediante un procedimiento negociado, en los supuestos contemplados en la Ley de Contratos, que garantizase una mínima concurrencia, con la posibilidad de negociar con las empresas las condiciones más ventajosas para la Administración”, reza el informe.

El precio de los medicamentos en España está intervenido, fijado para todo el Sistema Nacional de Salud. Es decir, no se puede vender más caro, pero las comunidades autónomas sí tienen margen para negociar más barato con la industria farmacéutica (para medicamentos sin patente exclusiva), y es esa la puerta que se ha cerrado el SAS, según la Intervención, al abusar del fraccionamiento de contratos menores.

El artículo 29.8 de la Ley de Contratos Públicos establece, también, que “los contratos menores no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga”. Sin embargo, la Intervención ha detectado en las cuatro provincias numerosos contratos menores que exceden ese plazo y que son también prorrogados “sin justificación” durante meses e incluso años.

“De los expedientes seleccionados en la muestra (...) se ha constatado la utilización del contrato menor en fraude de ley, en tanto que se cubren necesidades recurrentes y mantenidas en el tiempo por un periodo superior al año”, reza la auditoría al SAS en Huelva, en respuesta a una de las alegaciones presentadas por la Junta al informe y desestimada por el interventor.

Las farmacéuticas, entre las grandes beneficiadas

Los cuatro informes de los auditores están plagados de ejemplos gráficos en el fraccionamiento irregular, siendo las grandes farmacéuticas las principales beneficiadas en volumen de gasto a través de contratos millonarios troceados cientos de veces para la adquisición de un mismo medicamento. En algunos casos, se contabiliza la firma de dos contratos menores al día –durante los 365 días del año– con la misma empresa y por el mismo concepto, multiplicando exponencialmente la factura inicial.

El mayor número de contratos menores –y las facturas más abultadas– lo absorben las farmacéuticas Novartis, Pfizer, Roche, Janssen, Sanofi Aventis, Bayer Hispania, y, en menor medida Grifols Movaco, Skyler, Ken Pharma, Diaverum...

Este periódico se ha puesto en contacto con las firmas más beneficiadas por el “fraccionamiento” de contratos del SAS para saber cómo se gestionaron dichos contratos, si la Junta les había comunicado las denuncias de la Intervención y si, a día de hoy, siguen firmando con la Administración andaluza contratos menores concatenados para la compra de un mismo fármaco.

Sólo tres farmacéuticas han contestado por escrito: Roche, Novartis y Sanofi. Las tres rehúsan valorar los informes de la Intervención, alegando que desconocen el documento, y las tres defienden que responden a las peticiones de suministros que reciben del SAS. “En esos casos (sin expediente de contratación, más allá del pedido y factura exigibles para la compra directa) Roche Farma ha suministrado los fármacos de acuerdo con la fórmula de compra menor o directa planteada por los órganos contratantes”, explica la farmacéutica suiza.

“Novartis tiene un compromiso firme con la regulación aplicable en todas sus operaciones, con el objetivo de abastecer a los servicios de salud de aquellos medicamentos requeridos para atender las necesidades médicas de los pacientes”, apuntan fuentes de la multinacional suiza.

“Desde Sanofi atendemos las peticiones de suministro que recibimos de las Administraciones Públicas en cumplimiento de nuestra obligación legal de abastecimiento, para garantizar el acceso de los pacientes a los medicamentos. Todo ello, dentro del marco de precios que fija la propia Administración de acuerdo con el procedimiento de precio y reembolso”, subrayan desde Sanofi.

Roche va más allá en sus explicaciones y defiende que el fraccionamiento generalizado de contratos –“discutible por ser técnicamente incorrecto cuando no se dan todas las circunstancias establecidas en la ley”– “no es beneficioso” para su compañía. “El uso excesivo de compras menores para los medicamentos significa para los proveedores, en muchas ocasiones, retrasos en los cobros (al no haber consignación presupuestaria)”, concluye.

507 contratos menores que suman 2,2 millones

A modo de ejemplo, el SAS en Córdoba firmó “507 contratos menores” con la misma farmacéutica (Novartis S.A) para la compra del mismo medicamento (Erenumab 140mg), que tuvo una factura inicial de 5.002,40 euros, pero que en la suma total alcanzó los 2,2 millones de euros a final de año.

Destaca el expediente de un contrato menor de 272,93 euros a la farmacéutica Roche Farma, S.A para la adquisición de un fármaco (Bevacizumab 100mg/inyectable IV), que unido a los gastos de otras 256 facturas imputadas al mismo concepto suman un total de 1,8 millones de euros. O los 460 contratos menores con la multinacional Janssen Cilag, S.A., que suman 4,2 millones.

O el contrato con Sanofi Aventis para la compra de un fármaco –Dupilumab 300MG /Pluma precargada– con una factura inicial de 4.069 euros, unido a otros 483 contratos menores que suman en total 558.871 euros. En Cádiz, la multinacional Pfizer adquirió a dedo “102 contratos menores de 15.191,96 euros” cada uno por un mismo fármaco –Enbrel 50mg– que en total sumaron 1,54 millones de euros.

Arreglos, catering y facturas del taxi

Pero el fraccionamiento de contratos en el SAS no se limita a la compra de medicamentos, también aparecen firmas de otros ámbitos, como Ferrovial, la UTE Número One Ley, Restauración y Catering Hermanos González, Canon España, Stryker Iberia, Sapio Life, Onuba Carpas o Industrias Hidráulicas Pardo.

La contratación menor también se usó, de forma sistemática, para obras de rehabilitación en hospitales y centros de salud, para traslado de médicos y pacientes, para artículos de papelería, servicio de catering, empresas de seguridad privada, taxis...

La empresa fabricante de dispositivos médicos Medtronic Ibérica S.A. firmó con el SAS de Córdoba “711 contratos menores” que terminarían sumando un total de 239.710 euros; a la empresa de material de oficina Vistalegre Solutions, S.L. se le adjudicaron a dedo “425 contratos menores” en pequeñas partidas que a final de año sumaban 32.649 euros.

La promotora Construcciones Sánchez Domínguez S.A. firmó un contrato inicial de 5.189,98 euros para una obra menor de reforma en el Hospital Valle de los Pedroches, al que se le sumarían otras 24 facturas por arreglos en el mismo centro, alcanzando la cifra total de 410.337 euros en adjudicaciones a dedo.

El SAS en Cádiz firmó 33 contratos menores con la empresa Laribar Industrial, S.L. para distintas reformas y mantenimiento del Hospital Punta de Europa de Algeciras, que en conjunto sumaron 205.820,45 euros; otros 34 contratos menores con la empresa Mantenimiento y Montajes Industrial, S.L. para distintas reparaciones y mantenimiento en el Hospital de la Línea que, factura a factura, suman a 287.701,27 euros.

Alegaciones tumbadas y una alerta 'prejudicial'

Las cuatro auditorías del SAS son “desfavorables” y tienen carácter “definitivo”, es decir, la Intervención ha desestimado ya la gran mayoría de alegaciones presentadas por los gerentes provinciales del SAS para defender su criterio. Las alegaciones aparecen en los informes, pero en el caso de las duras denuncias que vierten los interventores por el abuso y el fraccionamiento irregular de la contratación menor, los responsables del SAS no hacen prácticamente ninguna objeción.

Sólo en el caso de los cientos de contratos menores que, en conjunto, suman cifras millonarias para la compra del mismo medicamento a la misma farmacéutica, los gerentes del SAS alegan que dichas empresas suministran esos fármacos “en régimen de exclusividad”, “por ello la compra del mismo mediante contrato menor no vulnera el principio de libre concurrencia”, argumentan.

Pero los interventores tumban esta alegación porque, dicen, “no exonera de la obligación de haber sido tramitada su adjudicación por el procedimiento oportuno (...) sin entrar a valorar las circunstancias que llevaron a dejar desierta la licitación, que en cualquier caso no ampararían el incumplimiento” de la ley. La Intervención defiende, en este caso, el “contrato negociado sin publicidad” que, aunque también es una adjudicación a dedo, “garantiza una mínima concurrencia, con la posibilidad de negociar con las empresas las condiciones más ventajosas para la Administración”. Y añade: “así cuando menos hubiese permitido negociar las condiciones del contrato con el empresario único”.

Fuentes del SAS admiten las "dificultades" para acabar con el abuso de los contratos menores desde hace años, pero apuntan que es "por motivos ajenos a la voluntad de la Administración"

En los cuatro documentos –cada informe abarca de 250 a 500 páginas– reaparece una y otra vez el procedimiento reglado a seguir, y una multiplicidad de ejemplos para ilustrar cómo el SAS se lo ha saltado: “El procedimiento de selección de contratista ha de estar orientado en la legislación para garantizar un trato igual a todos los que reúnen los requisitos para ser contratistas, puesto que los principios y procedimientos de contratación han de suscitar la libre concurrencia, basada en el supuesto de publicidad, lo que constituye la máxima garantía para los intereses públicos”, reza el informe.

Las auditorías sobre la contratación del SAS en estas cuatro provincias no sólo denuncian irregularidades en la contratación menor, también arrojan dudas sobre los contratos de emergencia realizados ese año. En este punto, sus conclusiones son coincidentes con el informe “desfavorable” que emitió la Intervención Central del SAS contra la adjudicación a dedo de 300 millones de euros en contratos de emergencia durante 2021, un informe que el Gobierno de Moreno recibió el pasado diciembre y que adelantó en exclusiva este periódico hace unos días.

Pero esta vez, el órgano fiscalizador amenaza a la Junta con elevar un “informe de actuación” –una suerte de código rojo cuando se aprecian indicios delictivos– si “en el plazo de seis meses” no se han cumplido las recomendaciones planteadas en las auditorías de Huelva, Cádiz, Córdoba y Jaén para corregir las irregularidades. “La inobservancia en el plazo de seis meses de las recomendaciones que se consideren en este informe como de especial relevancia podrán dar lugar a la emisión de un informe de actuación”, concluyen todas las auditorías.

Los cuatro informes están firmados por los interventores el pasado 13 de mayo (Huelva), 30 de mayo (Córdoba), 11 de junio (Cádiz) y 12 de junio (Jaén), por lo que el Gobierno de Juan Manuel Moreno tiene de plazo hasta el próximo diciembre para responder con un plan de actuación que demuestre que el sistema de contratación ha cambiado y se han corregido las irregularidades detectadas.

“Incidencias” en el 100% de las facturas analizadas

De las cuatro provincias analizadas, la dirección del SAS de Huelva –Juan Ramón Jiménez– es la que más abusó de la contratación menor en 2021: se adjudicaron a dedo 91,9 millones de euros sólo a través de contratos menores, esto es, el 46,49% del total de contrataciones realizadas ese año, que representaron un gasto total de 197,8 millones, según consta en el informe del interventor.

Le sigue Jaén, con 69,8 millones en contratos menores –el 33,2% de los 209 millones de gasto en contratación del SAS–; Cádiz, con 235,4 millones en contratos menores, el 23,2% de los 1.014,8 millones gastados en esta provincia; y Córdoba, con 61 millones en contratos menores de los 278,5 millones en obligaciones de gasto (un 21,9% del total).

Las auditorías del SAS en las cuatro provincias se basan en análisis de las facturas y los contratos emitidos en 2021 de un universo muy amplio. En Huelva, por ejemplo, constan 59.312 recibos que suman los casi 92 millones en contratos menores. La muestra que analizan los interventores es de 168 documentos contables –con un gasto total de 835.107 euros–, constatando “incidencias” en el 97,6% de los casos.

En Córdoba se registraron 49.263 facturas ligadas a contratos menores por un importe de 61 millones, la muestra analizada (122 expedientes que suman 690.800 euros) detectó incidencias en el 98,3% de casos. En Cádiz se contabilizan 135.767 facturas al año que suman 235,4 millones en contratos menores, con una muestra analizada de 175 expedientes (235.000 euros) y un 100% de anomalías detectadas. En Jaén se computan 51.572 documentos contables por un importe total de 70,3 millones en contratos menores. La Intervención analiza una muestra de 126 contratos y denuncia incidencias en 125 (99,2%).

A preguntas de este periódico sobre las conclusiones de las auditorías, fuentes del Servicio Andaluz de Salud (SAS) explican que “las apreciaciones que realiza la Intervención sobre contratación menor son salvedades que han tenido mayor o menor impacto dependiendo del año y las circunstancias sobrevenidas”, y que estos reparos del órgano de fiscalización se remontan a 2012. “Pero siguen sin resolverse de forma definitiva a pesar del esfuerzo que realizan las centrales provinciales del SAS para mantener e incrementar los niveles de contratación administrativa por procedimientos distintos” a los contratos menores, añaden.

Las “dificultades” para solventar estas “deficiencias”, que la Intervención cataloga directamente como “infracciones legales”, son “en la gran mayoría de los casos por motivos ajenos a la voluntad de la Administración y siempre por el interés público de la prestación”, sostienen fuentes del SAS, también en referencia la censura del interventor por el abuso “injustificado” de los contratos de emergencia, “en un contexto de necesidad imperiosa según los datos asistenciales y epidemiológicos que obraban en la administración sanitaria” en 2021.

La actual dirección gerente del SAS rehúsa comentar los aspectos de las auditorías que hablan directamente de “fraude de ley”, y anuncian que “actualmente están en curso la elaboración de los informes de implantación de recomendaciones contenidas en los informes de la Intervención del año 2021”, que ha dado de plazo hasta diciembre.