Com es pot combatre la corrupció a Espanya

N’hi ha prou de fer una ullada a l’excel·lent article de Joan Romero que publica eldiario.es per a constatar que la corrupció política a Espanya s’ha registrat en quatre àmbits principals amb fortes vinculacions entre si. Es tracta del finançament irregular dels partits, la contractació pública de béns i serveis, l’urbanisme i la distribució de subvencions. Molts d’aquests casos de corrupció en aquestes àrees principals de risc presenten molts elements comuns. En quasi tots, trobem un intercanvi de finançament irregular per als recaptadors del partit a canvi de decisions públiques que afavoreixen els donants, moltes vegades amb incompliment de la normativa. El que més preocupa és que, perquè un partit polític puga aconseguir que les administracions públiques que estan sota el seu control es presten a contribuir a aquests intercanvis, es necessita que els qui treballen en aquestes organitzacions tinguen un sistema d’incentius tal que estiguen disposats a incomplir els mandats legals.

Les administracions públiques dels països del sud d’Europa es caracteritzen en general per l’extensa politització que presenten. Sotiropoulos (2006) assenyalava que aqueix grau més alt de penetració de les influències del partit en la burocràcia pública s’evidenciava mitjançant dos tipus de clientelisme: per dalt i per baix. El clientelisme at the top es refereix a la profunditat que solen tenir els nomenaments polítics en els escalons superiors de l’Administració. A diferència del que ocorre en els països del nord i l’oest d’Europa, en els del sud els nomenaments polítics no es limiten als dels nivells més alts (ministres i secretaris d’Estat o equivalents), sinó que descendeixen bastants nivells fins a llocs clarament tècnics per als quals se selecciona els funcionaris públics que tenen clares simpaties pel partit o pels partits de govern.

El clientelisme at the bottom es refereix al control interessat que els partits de govern exerceixen en la contractació dels que ocuparan els llocs de treball dels escalons inferiors del sector públic. Com assenyalava Víctor Lapuente, aquesta politització de les administracions públiques estén entre els funcionaris i els empleats públics una clara consciència de quines són les verdaderes regles de joc: “Si una jove promesa, que acaba d’entrar en una administració, té ambicions professionals, s’adonarà que dedicar el 100% del seu esforç a fer una faena impecablement professional potser no siga la millor manera d’arribar a la màxima altura”. I és més, amb la màxima freqüència, aquesta politització excessiva de les administracions públiques s’estén també de manera preocupant cap a les agències independents de control (Tribunal Constitucional, Consell General del Poder Judicial, Consell de Transparència i Bon Govern, Tribunal de Comptes, etc.) dificultant amb això l’efectivitat i la imparcialitat amb què necessiten desplegar la seua tasca.

Segurament, els problemes de funcionament del sector públic que revelen els casos de corrupció no es donen de la mateixa manera en totes les administracions públiques espanyoles. L’intens i accelerat creixement de les administracions autonòmiques, d’una banda, així com els canvis normatius i organitzatius introduïts en l’administració municipal per a acréixer l’autonomia local (García-Quesada et al. 2013), de l’altra, haurien donat lloc a una politització més gran en aquests nivells de govern. En línies generals, tal com conclou l’informe de Transparència Internacional sobre el Sistema Nacional d’Integritat d’Espanya (Villoria, 2012), la preocupació per assegurar la governabilitat del sistema polític ha anat empenyent al llarg dels anys del règim democràtic a reforçar la facilitat per a la presa de decisions públiques fins a un punt clarament excessiu que dificulta el funcionament efectiu dels controls que limiten l’exercici del poder polític.

Gràcies als recents treballs d’institucions com el Quality of Government Institute de la Universitat de Göteborg o l’European Research Center for Anti-Corruption and State-Building (ERCAS), sabem que un element clau que està present en les societats en què la corrupció està bastant controlada és, precisament, el sorgiment en un moment determinat de la seua evolució històrica d’institucions que limiten amb prou eficàcia el poder executiu, com ara parlaments, mitjans de comunicació, tribunals, etc. L’important no és si aquestes institucions existeixen o no, sinó si són prou eficaces a l’hora de limitar i controlar el paper dels governs.

Per exemple, Alina Mungiu-Pippidi (2013) distingeix dos tipus de restriccions diferents. D’una banda, les mesures dissuasives legals administrades per la maquinària de l’Estat com un poder judicial autònom, responsable i eficaç capaç de fer complir la legislació, així com un cos de lleis eficaces i integrals que cobreixen els conflictes d’interés i l’aplicació d’una separació clara de les esferes pública i privada. De l’altra, el que ella anomena mesures dissuasives normatives, que inclouen tant l’existència de normes socials que incentiven la integritat pública i la imparcialitat del govern, com la vigilància de les desviacions d’aqueixes normes a través del paper actiu i eficaç de l’opinió pública, els mitjans de comunicació, la societat civil i un electorat crític.

D’aquesta manera, si del que es tracta és de reduir la probabilitat de la corrupció, alhora que millorem el funcionament de les nostres institucions de govern reforçant l’importantíssim puntal de la seua representativitat per a aconseguir un disseny més equilibrat que potencie unes polítiques públiques no solament més efectives, sinó també més raonables, i més confiança dels ciutadans en el sistema polític, cal introduir reformes que limiten eficaçment l’exercici del poder dels governs.

D’aquesta manera, els objectius de la lluita contra la corrupció al nostre país haurien de ser evidents. Es tracta, en primer lloc, de reforçar la imparcialitat amb què funcionen les institucions públiques amb la intenció de dificultar o d’impedir la temptació de patrimonialització d’aquestes per al seu ús clientelar. En segon lloc, cal reforçar la confiança social en les institucions públiques com a primer pas per a incrementar la confiança mútua entre els ciutadans. Per a fer-ho, és imprescindible que aquestes institucions siguen fiables i predicibles i, doncs, no prenguen les seues decisions a la sort en exclusiva de les conveniències a curt termini dels que les dirigeixen. Finalment, no hauríem de perdre de vista un assumpte de què solem oblidar-nos quan parlem de la lluita contra la corrupció. Es tracta de la desigualtat. Segurament no és per casualitat que les societats que tenen els nivells de corrupció més baixos són també les que presenten cotes més altes d’igualtat social. Una societat que no comparteix l’objectiu de lluitar contra la desigualtat no estarà en les millors condicions per a fomentar el sentit comunitari, l’esperit públic i la responsabilitat individual que calen per a contenir la corrupció.

I per a assolir aquests objectius cal desplegar una estratègia que té dos puntals fonamentals. D’una banda, reduir la percepció d’impunitat mitjançant l’enfortiment dels controls efectius sobre el poder executiu (en els diversos àmbits nacional, autonòmic i local). Per fer-ho, és imprescindible reforçar el paper de control del poder polític pel sistema de justícia. En aquest terreny, hi ha moltes coses per fer: garantir la independència/imparcialitat de tribunals, fiscalia i policia judicial; i incrementar la seua capacitat d’acció dotant-lo de més mitjans, reformant del tot l’antiquat procés penal (i no precisament en la línia en què ha anat l’última reforma del ministre Catalá), allargant les prescripcions dels delictes relacionats amb la corrupció i incrementant-ne les sancions. A més del sistema de justícia, els altres mecanismes de control del poder del sistema polític haurien d’enrobustir-se també: els òrgans de control contramajoritari (com el Consell de Transparència i Bon Govern, el Defensor del Poble, el Tribunal de Comptes, el Consell General del Poder Judicial…), els mitjans de comunicació (despolitització dels públics i reducció de la dependència política dels privats per la via d’autoritzacions i de subvencions), i l’ampliació dels òrgans de control ciutadà per a augmentar la responsabilitat dels mateixos ciutadans en la persecució de la corrupció.

D’altra banda, el segon element de l’estratègia consisteix a reduir les oportunitats per a la corrupció. Les institucions públiques es posen amb massa facilitat al servei d’interessos particulars amb una greu pèrdua de l’interés general: es contracten treballadors públics menyspreant els principis del mèrit i la capacitat i se’ls sotmet, per damunt dels seus deures professionals, a la cega lleialtat cap a qui els ha col·locat; s’atorguen contractes públics no a qui haja presentat la millor oferta per als interessos de l’Administració, sinó a qui es comprometa a vehicular una part dels recursos públics obtinguts per a altres finalitats (finançament del partit de govern, etc.), encara que per a això calga acceptar modificacions sobrevingudes de l’import del contracte que acaben disparant el preu final que s’hi paga; s’atorguen subvencions o llicències no per a qui acredita meréixer-les amb justícia, sinó en funció dels interessos a curt termini i clientelars de l’autoritat que atorga; etc. Es tracta de posar fi a la colonització política de les administracions públiques. Per a fer-ho, és crucial reforçar i incentivar la imparcialitat dels funcionaris i promoure les alarmes primerenques de les irregularitats possibles mitjançant la protecció dels denunciants i la posada en marxa de canals segurs i efectius per a fer arribar aquestes denúncies, alhora que es defineixen millor les carreres professionals i s’hi assegura el valor del mèrit. Juntament amb això, també cal desenvolupar programes de prevenció adaptats a cada organisme públic per a gestionar de manera adequada dels conflictes d’interés que garantisquen un funcionament d’aquests organismes amb la màxima integritat.

El problema pràctic consisteix evidentment a saber com és possible posar en marxa aquesta mena de “limitacions institucionals al poder executiu” partint d’una situació en què ja imperen les xarxes clientelars, el funcionament parcial de les institucions de govern i un sentiment de desconfiança cap als altres i cap a les institucions públiques. Sens dubte, la situació de crisi en què estem instal·lats i, sobretot, els nivells a què ha arribat la preocupació per la corrupció al nostre país, obrin una finestra d’oportunitat per a dur a terme les reformes adequades. Però si les mesures anticorrupció no garanteixen veritablement l’estratègia de la limitació efectiva del poder dels governs, el risc que correm és caure en una política lampedusiana d’aposta fingida per la reforma que tindrà conseqüències greus. Si es tracta de reduir la desconfiança ciutadana en la política i els polítics aparençant uns canvis perquè en el fons “tot continue igual”, el perill és que acabem una vegada més a la italiana, és a dir, amb un efecte bumerang que acabarà disparant encara més la desconfiança.

Però convé recordar també que aquestes reformes institucionals han d’anar acompanyades necessàriament per unes actituds ciutadanes majoritàries que aposten clarament per la promoció de la integritat pública i l’exigència del funcionament imparcial de les institucions de govern. Sense aquest grau més elevat de compromís cívic dels ciutadans, qualsevol reforma institucional estarà abocada al fracàs.