Cuando el exdirector de Frontex, Fabrice Leggeri, dimitió en abril de 2022, acorralado por las denuncias sobre las devoluciones en caliente de migrantes, lo hizo con una misiva en la que escribía: “Parece que el mandato de Frontex por el que he sido elegido y renovado en junio de 2019 ha sido modificado de forma silenciosa pero efectiva”. No solo no reconocía ningún error, sino que dejaba caer, de forma no tan velada, que todo lo que se había hecho era lo que se suponía que tenía que hacer.
El mismo Leggeri se sienta ahora en el Parlamento europeo tras haber sido elegido eurodiputado el pasado junio en las filas de la Agrupación Nacional de Marine Le Pen y es miembro de la comisión Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, que es la encargada de vigilar sobre la agencia europea de control de fronteras. El desenlace reasume, de alguna manera, todas las contradicciones y las controversias que han acompañado a la agencia desde su creación, el 26 de octubre de hace 20 años.
El aniversario coincide con un momento en el que en Europa se vuelve a encender el debate sobre la política migratoria, con la extrema derecha que lleva la batuta en la búsqueda de “soluciones innovadoras” tan controvertidas como los centros de internamiento de migrantes que Italia acaba de estrenar en Albania. Y con una obsesión: aumentar y reforzar las operaciones de retorno. Este era uno de los objetivos del reglamento con el que, en 2019, se ampliaron las funciones y el presupuesto de la agencia.
Pero, dos años y medio después de las dimisiones de Leggeri —que llegaron tras muchas denuncias y revelaciones sobre las complicidades de Frontex en violaciones de derechos humanos en la frontera, la escasa trasparencia sobre sus operaciones y la opacidad en la gestión de sus recursos— las sombras que rodeaban la agencia están lejos de disiparse, según los expertos e investigadores que han trabajado para arrojar luz sobre esas zonas grises. “La agencia sigue siendo bastante opaca, no quiero decir hermética, pero ciertamente opaca. Y hay mucha opacidad en torno a la toma de decisiones en los niveles más altos. Esto es algo con lo que hemos lidiado mis colegas y yo tratando de entender lo que está ocurriendo en su interior”, comenta Ludek Stavinoha, profesor asociado de la Universidad de East Anglia, de Reino Unido, y autor de algunas de las más importantes investigaciones realizadas en los últimos meses sobre las actividades de Frontex, sobre todo en los Balcanes.
“¿Qué ha cambiado en estos dos años? En términos de gestión de la agencia, la retórica de[l nuevo director ejecutivo Hans] Leijtens ha cambiado. Hay un lenguaje diferente, al menos en lo que respecta a la voluntad de acabar con las devoluciones, de ser más transparentes, etcétera. Pero según mi experiencia, en la práctica, no ha cambiado mucho. La agencia sigue teniendo un grave problema de transparencia, es extremadamente difícil obtener información sobre los detalles de las operaciones y sobre cómo la agencia está respondiendo a las pruebas de violaciones de derechos fundamentales”, dice Stavinoha. También a raíz de las reclamaciones que él presentó, la Defensora del Pueblo Europea abrió varias investigaciones y llegó a la conclusión de que Frontex no ha actuado en conformidad con sus obligaciones de transparencia en virtud de la legislación de la UE.
Esa misma opacidad es la que denuncian las autoras de un reciente estudio del Centre Delàs d’Estudis per la Pau e Irídia-Centro por la Defensa de Derechos Humanos, que analiza la evolución del presupuesto, funciones y efectivos de la agencia europea de fronteras en los últimos años. “Llevo estudiando Frontex desde el 2017 y la información que encontramos es cada vez menos específica. En los presupuestos cambian el nombre de las partidas, como la que se destina a las operaciones de retorno, y hay menos detalles sobre las operaciones”, apunta Ainhoa Ruiz Benedicto, investigadora del Centre Delàs y de Bretxa Observatori, y autora del informe junto a los investigadores María Fraile y Sani Ladan.
Más dinero, menos transparencia
Para explicar cómo ha aumentado la financiación de la agencia en los últimos años, el estudio subraya que desde 2019 hasta 2022, el último ejercicio analizado, la dotación de la agencia fue en total de unos 2.000 millones de euros, que corresponde al 55,15% de la suma de todos los presupuestos desde su creación. Es decir, en esos cuatro años se gastó más que en los 13 años anteriores. Un incremento vertiginoso para un organismo que empezó con 6 millones de euros para el ejercicio de 2005 para llegar a los 845 millones presupuestados para 2023, de los cuales un 18 por ciento, más de 100 millones, se destinó a operaciones de retornos, según las memorias contables de la agencia. En 2005, para esta partida la dotación fue de 80.000 euros. Pero el dato de 2023 es importante incluso si se compara tan solo con el año anterior, cuando para los retornos se gastaron 67,8 millones de euros.
Y los planes a futuro son de expansión: el número de agentes del cuerpo permanente de la agencia, que son unos 2000 actualmente, está previsto que aumente hasta los 10.000 en 2027. Un crecimiento que no ha ido en paralelo al aumento de la transparencia. “Para entender de lo que estamos hablando, hay que pensar que en toda la Comisión europea trabajan 30.000 personas, es decir que Frontex llegará a tener un tercio de las dimensiones de la Comisión. Y todo esto está pasando sin que paralelamente haya aumentado la ‘accountability’, la rendición de cuentas de la agencia, que es cada vez más fuerte, pero cada vez más opaca”, dice Laura Salzano, investigadora de la Universidad de Barcelona especializara en derecho de la UE, que lleva años estudiando por qué Frontex ha podido seguir sorteando esa rendición de cuenta.
Una de las causas, explica, tiene que ver con las normas europeas sobre transparencia que se remontan a 2001 y que dificultan el acceso a la información porque “otorga a las mismas instituciones a las que se pide el acceso a los documentos el poder de decidir si lo conceden o no”. “La Comisión parece que se ha dado cuenta solo recientemente de que hay un problema con esto. Pero en realidad no parece ni un problema. Los Estados miembros están cómodos con la idea de que todo sea muy vago”, dice Salzano. La investigadora recuerda que, a día de hoy, ni siquiera se ha hecho público el informe de la Oficina Europa de Lucha contra el Fraude, que fue la gota que llevó a las dimisiones de Leggeri y del que se conoce solo lo que ha sido publicado después de una investigación de Der Spiegel, Le Monde y Lighthouse Reports.
En aquel documento se denunciaban, entre otras cosas, casos de devoluciones en caliente por parte de la guardia costera griega en el mar Egeo, mientras un avión de Frontex transmitía lo que estaba ocurriendo a su sede central de Varsovia. “La repetición de este tipo de acontecimientos (sic) se hace cada vez más difícil de afrontar”, había señalado un funcionario tras una de estas devoluciones. Pero había más. En una nota manuscrita del 16 de noviembre de 2020, mencionada en el informe, se afirmaba que la agencia había retirado a los aviones “para no ser testigo...”. Es decir, que la agencia de la UE, que está obligada a impedir las violaciones de los derechos fundamentales, miró deliberadamente hacia otro lado.
¿Quién controla al controlador?
“Las dimisiones de Leggeri fueron un logro, pero al final no ha habido ninguna consecuencia real, como podría ser una sentencia de la Corte de Justicia de la UE que dice que estas acciones son ilegales, que Frontex está ejecutando su mandato de manera ilegal. Pero hasta ahora nada de esto ha ocurrido”, añade Salzano.
“Hasta ahora la Corte de Justicia ha comprado las motivaciones de la defensa de Frontex, que considera que solo es una simple agencia que de alguna manera ofrece servicios neutros y solamente técnicos a los Estados miembros. Pero está claro que no es así, empezando por el hecho de que la agencia cuenta con niveles de conocimiento y una capacidad de adquirir informaciones que los Estados no tienen. Y lo hace también por la opacidad de su papel. Pienso por ejemplo a las operaciones de 'debriefing' que hacen en los centros de identificación en Italia, donde realizan entrevistas informales, que son verdaderos interrogatorios a las personas recién llegadas”, comenta Adelaide Massini, investigadora de la ONG italiana Asociación de Estudios Jurídicos sobre inmigración (ASGI por sus siglas en italiano).
Mientras tanto, han aparecido nuevas denuncias. Dos investigaciones cofirmadas por Ludek Stavinoha, publicadas en los últimos meses por el Balkan Investigative Reporting Network, revelan cómo, eludiendo una vez más su mandato, los agentes fronterizos de la UE no denuncian las violaciones de derechos cometidas contra migrantes y refugiados en la frontera entre Albania y Grecia y que la agencia sigue haciendo la vista gorda ante las pruebas de abusos en la frontera entre Bulgaria y Turquía, con casos evidentes de devoluciones en caliente.
Las investigaciones se basan en los informes internos de Frontex enviados por el Oficial de derechos fundamentales (FRO por sus siglas en inglés), una figura que se creó en 2019 para vigilar que la Agencia cumpliera sus obligaciones en materia de derechos fundamentales de conformidad con la legislación de la UE e internacional. La dotación financiera del FRO representa el 0,2 por ciento del presupuesto total de Frontex para 2023.
“El Oficial de derechos fundamentales hace un trabajo bastante bueno documentando las denuncias de violaciones de derechos humanos en las operaciones de Frontex. Es decir, la mayor parte del material que hemos obtenido en las investigaciones sobre Bulgaria y Albania procede básicamente de los documentos de esa oficina. Y estos llamados informes de incidentes graves proporcionan descripciones bastante detalladas, a menudo incluso gráficas de lo que ocurrió en incidentes específicos: x número de personas devueltas, desnudadas...etcétera. Ahora, otra cosa es cómo responde Frontex a esas pruebas”, comenta Stavinoha. “Todos estos informes se comparten con la dirección, con el director ejecutivo, con el consejo de administración, con la Comisión Europea. ¿Y qué pasa? Si nos fijamos en el caso de Bulgaria, por ejemplo, muy poco ha sucedido desde que se conocieran estas acusaciones muy graves”, añade.
Inacción ante los naufragios
Y luego está el papel de Frontex en los casos de naufragios muy graves, como los que han ocurrido el 26 de febrero de 2023 frente a las costas de Cutro, en la región italiana de Calabria, donde murieron 94 personas, y el del pesquero Adriana, con a bordo más de 600 personas, se hundió frente a las costas griegas de Pylos. Solo 104 personas fueron rescatadas con vida. En ambos casos las investigaciones aún siguen. En el primero, la agencia, que estaba presente en el escenario del naufragio con una avioneta que señaló la presencia del velero, pero no lanzó una alerta de distress, no informó de que se trataba de una situación de socorro. A partir de allí y durante horas, antes del trágico desenlace, todo se trató como intervención de Law and enforcement, una operación de policía, y no una alerta SAR —Search and Rescue—, es decir una intervención de salvamento.
En el caso de Pylos, allí también una avioneta de Frontex siguió el Adriana. La Agencia tampoco emitió una alerta de socorro y, tras ofrecer cuatro veces ayuda a Grecia sin recibir respuesta, no hizo nada más. La Defensora del Pueblo Europea, en el informe que publicó tras una larga investigación meses después del naufragio, cuestionaba las reglas que impiden que Frontex actúe sin el consentimiento de las autoridades nacionales y lamentaba la inacción de la agencia. “Frontex fue renombrada en 2016 para incluir la designación de 'guardia costera', pero su mandato y el alcance de sus actividades no alcanzan lo que generalmente se entiende como la misión de un guardacostas”, escribió Emily O'Reilly. “No somos la agencia europea de búsqueda y rescate. Somos la agencia europea de la guardia de fronteras y costas”, replicó días más tarde el director ejecutivo de Frontex, Hans Lejtens.
Frente a quien pide que su mandato o que se refuercen los mecanismos de control y transparencia, hay quien cree que Frontex es irreformable, como las 85 organizaciones que han firmado una carta dirigida a la presidenta de la Comisión europea, Ursula Von der Leyen, en la que piden la abolición de la agencia, a la que tachan de “experimento fallido” que “ha erosionado los valores y las ideas que la UE dice defender”.