Guía básica para entender los Presupuestos Generales del Estado

Los Presupuestos Generales del Estado son un territorio árido, plagado de cifras millonarias difíciles de ponderar y términos contables de complicado entendimiento.

Sin embargo, bajo su abrumadora acumulación de números se ocultan las claves que determinarán la vida cotidiana de los españoles durante el próximo año, desde el precio que pagaremos por el recibo de la luz al mantenimiento o no en la parrilla de TVE de nuestra serie favorita; desde la posibilidad de presentar la declaración de la renta desde nuestra casa a las exposiciones temporales que podrá traer el Museo del Prado durante 2017.

Estos son los conceptos básicos que se deben conocer para no perderse en el enrevesado lenguaje presupuestario:

Presupuesto del Estado

Es la previsión de gastos e ingresos que la Administración Central del Estado prevé gestionar en un ejercicio determinado. Se encuadra en el mismo, por una parte, los ingresos por impuestos, tasas y otras fuentes que el Estado pretende conseguir en un ejercicio determinado, y, por otro, los gastos tanto de funcionamiento como de actividad de los ministerios y también de los órganos constitucionales: la Casa del Rey, las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas, el Consejo de Estado o el Consejo General del Poder Judicial.

Bajo este epígrafe se contabiliza también el coste en intereses de la deuda pública española, de la parte del Estado de la deuda pública española, lógicamente, si bien los Fondos de Liquidez Autonómica han supuesto un desplazamiento de hecho de deuda autonómica al Estado.

El saldo resultante entre los ingresos y los gastos mencionados anteriormente constituye el déficit del Estado.

Presupuesto consolidado

Este concepto define el agregado de los ingresos y los gastos de la Administración Central del Estado, la Seguridad Social, los organismos autónomos dependientes del Estado y el resto de entidades públicas del denominado sector público estatal.

Es el resultado de agregar al Presupuesto del Estado las cuentas de otros organismos de naturaleza también estatal, como la Seguridad Social, los organismos autónomos vinculados a la Administración del Estado (el Servicio Público de Empleo Estatal, Parques Nacionales o el Instituto de la Mujer), y el resto de entidades clasificadas como sector público estatal.

Dentro de éstas últimas entran: las agencias estatales (Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo), otros organismos públicos administrativos (Agencia Tributaria, Museo del Prado, Consejo Económico y Social), entidades públicas empresariales (ADIF, AENA, RTVE, Loterías y Apuestas del Estado), sociedades estatales de crédito (ICO), sociedades estatales de seguros (CESCE), fundaciones estatales (como la Carlos III, para la investigación cardiovascular) y órganos reguladores (Comisión Nacional de la Energía, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de Telecomunicaciones).

Del saldo resultante de esta cuenta, que financia desde el mantenimiento del BOE a la política de espionaje del Estado (CNI), sale la cifra de déficit oficial del Estado, la que se enviará después a Bruselas.

Cuadro Macro

Es el conjunto de previsiones económicas que sustentan las cifras presentadas en los Presupuestos, de cuyo cumplimiento éstas dependen y que en gran medida determinarán que se pueden o no cumplir.

Refleja la estimación del Gobierno sobre cómo se comportarán las principales variables de la economía española; el comportamiento del empleo o la evolución de los precios, aspectos esenciales para determinar, por ejemplo, cuánto subirán los ingresos por impuestos o cuál será la evolución del gasto en las prestaciones por desempleo. El Gobierno estima también variables como el precio medio del barril de petróleo durante el año, la relación de cambio entre el euro y el dólar o el tipo de interés medio que se pagará por la deuda.

Ingresos no financieros

Computa, por una parte, los ingresos impositivos, que son los derivados de la recaudación de la parte del IRPF, el IVA o los Impuestos Especiales que le corresponden al Estado (ya que una parte importante de la recaudación gestionada por el Estado en estos ingresos acaba en las arcas de las comunidades autónomas vía transferencias) y la totalidad de lo ingresado por otros impuestos como el de Sociedades o Renta de no residentes.

Esta vía de ingresos explica alrededor del 90% de la recaudación no financiera del Estado. El 8% de lo restante viene de los ingresos por tasas (lo que se paga por un documento público, por registrar una empresa o un dominio de internet, por obtener una autorización de residencia en España o por conseguir una licencia para una embarcación de recreo), los fondos recibidos de la Unión Europea, los ingresos por ventas de edificios u otros bienes propiedad del Estado o las aportaciones a las arcas estatales de las Haciendas forales vascas y navarras.

Gastos no financieros

Es lo que se conoce como gasto público estatal, es decir, el conjunto de pagos que hace el Estado en un ejercicio determinado. Contempla desde la inversión en carreteras al pago de las pensiones; desde el sueldo de los funcionarios a la cooperación al desarrollo. Al cabo, este capítulo identifica la contribución del Estado al PIB nacional. En los últimos se ha situado en torno al 30% del PIB.

Se descompone en los siguientes componentes:

Gastos de personal. Son, principalmente, los salarios que se abonan a los empleados públicos (funcionarios, personal laboral, personal eventual...) dependientes del Estado, pero no sólo eso.

Las nóminas de los empleados del Estado explican el 56% de la partida de gastos de personal. El resto se debe a las pensiones que se pagan a las llamadas clases pasivas, los funcionarios que se han jubilado o están de baja temporal o permanente, y también al coste de la asistencia sanitaria de los empleados públicos a través de las Mutualidades.

Gastos corrientes. Son los gastos de funcionamiento de la Administración. Aquí se recogen los pagos del Estado por alquileres, costes de mantenimiento de equipos informáticos (la adquisición de los mismos entraría en el capítulo de inversiones reales), servicios de limpieza, material de oficina, servicios de menú...

Pese a centrar buena parte del debate político sobre los recortes, su incidencia en el presupuesto es marginal (apenas un 2%) y su ajuste, muy difícil. Desde 2008 apenas se han reducido en poco más de 400 millones, en torno un 10%, a golpe de medidas como hacer fotocopias por las dos caras, reducir los pedidos de material de oficina o minimizar el uso de alquileres a terceros para alojar dependencias públicas, un programa con el que según el Gobierno se han ahorrado en torno a 200 millones de euros.

Gastos financieros. Esta partida recoge el coste en intereses que tiene para el Estado pedir dinero prestado en los mercados, la amenazante y gravosa deuda pública.

Como desde 2008 la deuda del Estado se ha multiplicado y como el coste, medido por la prima de riesgo, también ha aumentado, esta partida ha pasado de suponer apenas un 8% del presupuesto en 2008 a absorber en torno al 20% del gasto disponible. La relajación de las tensiones en los mercados de deuda en los últimos meses está ayudando a compensar el peso de esta partida.

Transferencias corrientes. Son los recursos que el Estado transfiere a otros organismos y administraciones para garantizar la prestación de sus servicios o el desarrollo de sus políticas al objeto de cumplir con el marco regulatorio vigente. Son, por lo tanto, transferencias recurrentes en el tiempo, que se repiten todos los años.

¿Qué se paga con los fondos dispuestos en este capítulo? Las partidas más relevantes son la aportación de España a la UE y la transferencia de recursos al Servicio Público de Empleo Estatal para el pago de las prestaciones por desempleo, ya que desde hace algunos años ya no alcanza para ello con las cotizaciones que pagan en su nómina los afortunados que tienen un empleo.

Pero en este capítulo entran, además, las subvenciones para reducir los precios de los peajes en las autopistas, los pagos a partidos políticos que establece la ley para afrontar los gastos electorales, la subvención a Correos por repartir cartas en áreas no rentables o los recursos destinados a financiar las prestaciones asistenciales del sistema de protección social.

Transferencias de capital. Son los recursos que el Estado transfiere a otros organismos y administraciones para la realización de actuaciones concretas y puntuales, no recurrentes en el tiempo.

En esta cuenta se refleja, por ejemplo, el dinero que pone el Estado para el desarrollo de infraestructuras impulsadas desde las comunidades autónomas o los ayuntamientos (carreteras, centros de investigación, espacios culturales) o proyectos con el sector privado. El ejemplo más claro de su funcionamiento fue el controvertido Plan E de inversiones en ayuntamientos, pero desde este capítulo también se financian proyectos de investigación o programas educativos, como el Escuela 2.0 para el desarrollo de aulas digitales. En los últimos años, la partida más elevada de este capítulo ha sido la relacionada con la financiación del déficit de tarifa del sistema eléctrico.

Fondo de contingencia. Se trata de un mecanismo de seguridad creado por el gobierno de José María Aznar en 2001 para evitar que desviaciones presupuestarias imprevistas desequilibren el Presupuesto.

Con una dotación equivalente al 2% del Presupuesto del Estado, en principio fue creado para blindarse antes gastos no previstos en los Presupuestos, como operaciones militares en el extranjero, catástrofes naturales o casos como el hundimiento del Prestige, pero los aprietos presupuestarios de los últimos años han hecho que se utilice para cubrir gastos ya previstos en el Presupuesto que el Ejecutivo no fue capaz de controlar.

Inversiones reales. Aquí se recoge el gasto previsto en nuevas actuaciones por parte de los ministerios, todo aquello que hace años se publicitaba con esos grandes cartelones y que ahora apenas se ven en algunas líneas del AVE.

Hablamos de construcción de carreteras, vías férreas e infraestructuras hidrográficas, pero también de la instalación de desaladoras o de pasarelas en las playas, o del impulso de un nuevo centro tecnológico. Esta partida ha sido la gran pagana de los recortes estatales que la han reducido a menos de la mitad. Será uno de los epígrafes en que más se fijen analistas y organismos internacionales este año, ya que esperan que el Gobierno vuelque ahí sus políticas de estímulo de la actividad económica.

Activos financieros. Aquí se reflejan los créditos o préstamos concedidos por el Estado a terceros, sean éstos empresas públicas o agentes privados.

Entrarían, por ejemplo, bajo este epígrafe los recursos adelantados a promotores para la realización de carreteras o vías de AVE, las ayudas a empresas privadas para la reindustrialización de zonas deprimidas o la adquisición de acciones en empresas o sociedades estatales o mixtas, como por ejemplo las sociedades de gestión de aguas.

Pasivos financieros. Recoge los ingresos obtenidos por la Administración General del Estado por la emisión de deuda o la concesión de préstamos bancarios.

Suponen un ingreso coyuntural para el Estado, que se convertirá en gasto financiero en el momento en que corresponda la devolución de los préstamos. La evolución de esta cuenta refleja el incremento del volumen neto de deuda pública en un año. Tampoco se puede identificar con las emisiones totales del Tesoro, ya que muchas sirven para cancelar deuda del pasado.

En los últimos años, un nuevo concepto ha venido a enriquecer, y complicar, el lenguaje presupuestario.

Déficit estructural. Se trata de una construcción estadística que pretende limpiar el dato oficial de déficit de aquellos factores que lo agravan o lo suavizan como consecuencia del ciclo. Es decir, estima el déficit que tendría un determinado Estado en una situación de completo equilibrio del ciclo económico, sin los factores coyunturales que, por ejemplo, disparan el gasto en prestaciones por desempleo o reducen los ingresos por impuestos.

Se trata de un dato tremendamente discutible, porque la crisis ha demostrado que es casi imposible estimar cómo reaccionará una economía ante un determinado ritmo de crecimiento, pero según la metodología europea España ha conseguido una reducción fenomenal de este indicador y a ello se han agarrado las autoridades gubernamentales para justificar el éxito de su gestión.

Déficit cíclico. Aquí se enmarcarían los gastos adicionales, principalmente por cobertura del desempleo, debidos a la situación de recesión económica y también la pérdida de ingresos que se podría atribuir única y exclusivamente al anormalmente negativo comportamiento de la economía. Según la metodología europea, en el caso de España esa cifra rondaría los 35.000 millones de euros.

NOTA: Una versión anterior de esta información fue publicada en 2014.