Reconocer a Guaidó: una fórmula política que rompe con la doctrina mayoritaria en el derecho internacional

Buena parte de las potencias mundiales han reconocido a Juan Guaidó como presidente de Venezuela. Otras han dado su apoyo explícito a Nicolás Maduro. Esa lucha de posicionamientos en plena crisis ha roto con la doctrina de derecho internacional público tradicionalmente más aplicada. La doctrina más aplicada y extendida consiste en no pronunciarse sobre el reconocimiento de gobiernos, sino mantener relaciones con el gobierno efectivo.

El reconocimiento de gobiernos es una decisión política totalmente discrecional. “No hay ninguna norma de derecho internacional público que diga cuándo se puede o no se puede reconocer un gobierno”, afirma Concepción Escobar, catedrática de derecho internacional público en la UNED y miembro de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU.

Aunque no está regulado, existen dos doctrinas principales en derecho internacional público sobre el reconocimiento de gobiernos: la doctrina de la efectividad, conocida como doctrina Estrada, y la doctrina de la legitimidad. “La doctrina Estrada la emite México y consiste en no reconocer ni dejar de reconocer gobiernos. Quien tenga el poder efectivo es con quien mantenemos relaciones. Nos relacionamos con el gobierno efectivo del país”, explica Escobar. “La otra doctrina establece que como Estados, tenemos derecho a pronunciarnos y reconocer gobiernos sobre su legitimad democrática”.

Reconociendo como presidente a Guaidó y retirando el apoyo a Maduro, los países están alejándose de la doctrina Estrada, que hasta ahora ha sido la doctrina dominante y más aplicada. “España ha seguido tradicionalmente la doctrina Estrada”, afirma Escobar, que también fue directora de la Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores de España. De hecho, esa parecía ser la posición de España antes del ultimátum, cuando el ministro de Exteriores, Josep Borrell, afirmó: “No se reconocen gobiernos, se reconocen Estados”.

Reconocer antes de tiempo

Un gobierno puede ser 'de facto' (que efectivamente tiene la capacidad de ejercer el control) o 'de iure' (de acuerdo con la legislación u orden interno). Algunos expertos explican que en el caso de sucesión de gobiernos fuera de la vía ordinaria –tales como golpes, revoluciones y autoproclamaciones–, un reconocimiento prematuro del nuevo gobierno que todavía no controla el país se puede considerar una injerencia en los asuntos internos en tanto que constituye una forma de presión hacia un cambio de régimen. Guaidó y sus seguidores señalan que su proclamación es una sucesión de gobierno ordinaria, ya que está amparada en la Constitución.

“Ese es el tema más delicado de todos”, afirma Esobar. “Puede considerarse como una injerencia si tiene consecuencias prácticas, pero ¿qué se entiende por reconocimiento prematuro? No está claro”, añade. “Si establecemos el criterio de la efectividad, entonces estás diciendo que solo es válida la doctrina Estrada”. En opinión de Escobar, es muy difícil considerar como injerencia en asuntos internos (y por tanto ilícito) un reconocimiento de un gobierno porque esta es una decisión política y discrecional. “Solo si tuviésemos unas obligaciones de reconocer con determinadas circunstancias actuaríamos contra derecho. Puede ser un acto inamistoso, eso sí”, afirma.

El problema se puede dar cuando el gobierno que tú reconoces no tiene la capacidad práctica de gobernar y surge, por ejemplo, algún incidente que requiere la intervención de un gobierno de facto. “Ese es el problema real”, explica Escobar. “Al final es un problema de efectividad ¿Guaidó tiene o no tiene capacidad para controlar la situación en Venezuela?”, añade. Este es uno de los motivos por el que la doctrina Estrada ha sido generalmente más aplicada.

En cambio, Escobar señala que el bloqueo de cuentas que ha realizado EEUU sin petición del Gobierno venezolano sí podría constituir una injerencia. “No es lo mismo que el gobierno que reconoces te pida bloquear o cambiar una cuenta, que lo que ha hecho EEUU. La suya es una actuación motu proprio y en este caso si podría constituir una injerencia en asuntos internos, aunque tengo serias dudas de que tenga efectos jurídicos en el marco del derecho internacional. Es más bien una injerencia política”, indica la profesora.

España ha vivido otras anomalías en materia de reconocimiento de gobiernos en el pasado cuando Francia y Reino Unido reconocieron al gobierno de Franco en febrero de 1939, cuando la guerra civil aún no había terminado. De hecho, Francia nombró como embajador al general Philippe Pétain, que posteriormente fue jefe de Estado en el régimen de Vichy, la Francia ocupada por los nazis, y condenado más tarde por colaboracionismo. Por otro lado, Después de la guerra civil, México reconoció como Gobierno de España hasta 1977 al gobierno de la república en el exilio.

El caso de Honduras en 2009

En 2009, Honduras vivió una situación que invita a comparaciones con la actual crisis venezolana. Manuel Zelaya había anunciado un referéndum para reformar la Constitución a través de una asamblea constituyente. El Congreso aprobó una ley prohibiendo la votación y el poder judicial invalidó la convocatoria, pero Zelaya intentó seguir adelante. Días más tarde, el Tribunal Supremo de Honduras acusó a Zelaya de los delitos de traición a la patria, abuso de autoridad y usurpación, por lo cual dictó orden de captura contra el presidente. El 28 de junio, Zelaya fue capturado por un grupo de militares, que lo metieron en un avión y enviaron a Costa Rica. Entonces el Congreso aprobó la destitución del presidente por violar la Constitución y designo a Micheletti como sucesor.

En el caso de Honduras de 2009, gran parte de la comunidad internacional denunció el golpe y pidió la restauración del proceso democrático en el país, pero no se produjo la cascada de reconocimientos de un gobierno u otro. De hecho, el gobierno de Micheletti logró organizar elecciones, que ganó Porfirio Lobo, opositor a Zelaya. España, que previamente había dicho que no reconocería los resultados de los comicios, rebajó el tono afirmando que no los reconocía, pero que tampoco los ignoraba. Posteriormente añadió que el objetivo era centrarse en la reconciliación “sin entrar en reconocimientos de elecciones”. La crisis acabó finalmente en diciembre con la firma de un acuerdo entre Zelaya y Micheletti en el que se acordó que el Congreso votaría la restitución de Zelaya como presidente. El Congreso rechazó la restitución, Lobo se consolidó como presidente y poco a poco Honduras normalizó sus relaciones diplomáticas.