Es necesario entender que no vivimos una “crisis de refugiados” coyuntural, fruto de la guerra civil en Siria y que afectaría a los Estados de la Unión Europea (UE) desbordados por esa “avalancha”. Hay que insistir en que los movimientos masivos de refugiados no son solo ni básicamente el resultado coyuntural de problemas concretos de persecución. Obedece a las mismas razones estructurales que configuran las relaciones internacionales, porque tras esas persecuciones y guerras civiles subyacen las mismas estrategias de quienes compiten en el mercado global: empresas de armamento y transnacionales que expolian los recursos y sostienen regímenes dictatoriales. Una segunda precisión, esta técnico-jurídica, es respecto a la discutida categoría de “refugiados medioambientales” que los expertos en Derecho Internacional Humanitario suelen dar como impropia en los términos de la Convención de 1951; y para la que, ante el nuevo tipo de desplazamientos que generan los desastres ambientales, hay que encontrar una propuesta. Finalmente, subrayaría el error básico en la respuesta de la UE a la “crisis de refugiados”. La UE y los estados europeos no han puesto la prioridad en donde debieran, esto es, afrontar la exigencia de garantizar obligaciones jurídicas vinculantes derivadas del derecho internacional de refugiados del que todos son parte, sino que lo han planteado como un problema de generosidad moral. Lo primero debiera ser poner los medios materiales y personales para hacer efectivos los derechos de los refugiados, en lugar de quejarse de la supuesta incapacidad para hacer frente a este indiscutible desafío. Y hacerlo solidaria y proporcionalmente, posibilitando que por fin funcione un verdadero Sistema Europeo permanente y Común de Asilo ―SECA― que, teóricamente existe y aún está dotado de medios.
Las propuestas
¿Qué debería hacer la UE para estar a la altura del difícil desafío que se le plantea en estos momentos y que puede resumirse (demasiado, quizá), en este número: 1.100.000 personas (no solo refugiados, es cierto; también inmigrantes) que han llegado a Europa en 2015?
Enunciaré casi telegráficamente algunas propuestas, bastante concretas, que van en la línea de poner en marcha lo importante: medios para hacer accesible y garantizar el ejercicio del derecho de asilo, de la demanda y del reconocimiento que nos plantean los centenares de miles de refugiados que, en realidad, se ven obstaculizados gravemente por el complejo proceso que esto supone.
Lo primero sería contar con una autoridad o agencia específica para la gestión del sistema de asilo, refugio y la protección subsidiaria (con especial atención a los programas de reasentamiento). No basta, a mi juicio, con la FRA (Agencia Europea de derechos fundamentales) ni, evidentemente, con FRONTEX (Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las fronteras exteriores), ni aun en su modalidad de verdadera policía de fronteras propuesta por la Comisión en su comunicado del 15 de diciembre.
En segundo término, se debe incrementar la implementación de vías legales para la solicitud de asilo y en particular garantizar la posibilidad de pedir asilo en embajadas y consulados en los países de origen, limítrofes y de tránsito y que se abra así el expediente de asilo, sin que sea necesario llegar a territorio europeo para tramitarlo. Para ello, es decisivo un esfuerzo con el fin de incrementar las oficinas europeas de examen de solicitudes de asilo, que deberían multiplicarse, y asegurar en ellas la presencia de representantes de ACNUR. Ese incremento correspondería, en buena lógica, a la propia UE, que debe y puede multiplicar las oficinas diplomáticas y consulares (esa es una contribución de los 28, no hace falta que todos los países las abran en todos los países de riesgo o en sus Estados limítrofes). Se trata de coordinar la aportación de los Estados miembros para ese incremento, sobre todo en los países limítrofes de aquellos en los que existen situaciones de conflicto que generan desplazamientos de refugiados. Es ingenuo pensar en hacerlo en Siria, Afganistán o Eritrea, pero no en Jordania, Líbano, Irak o Turquía, por referirnos solo a ejemplos que afectan a los refugiados sirios.
Además, se debería hacer realidad la Directiva Europea de Protección Temporal activando el mecanismo contemplado para hacer frente a emergencias humanitarias, la Directiva 2001/55CE del Consejo que, pese a su antigüedad, nunca ha sido aplicada y que habilita medidas que pueden beneficiarse del Fondo Europeo para refugiados. Como ha señalado por ejemplo Pascual Aguelo, basta recordar el nombre completo de la directiva: «Directiva relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencia de su acogida».
La directiva provee de iniciativas para hacer seguro y equitativo el deber de solidaridad entre los Estados miembros de la UE. Es decir, existe ya un SECA, existe una normativa en vigor que hace posible adoptar medidas y existe dotación presupuestaria. Entre esas medidas se incluye también eliminar la exigencia del visado de tránsito para aquellas personas que proceden de países en conflicto y mejorar los programas de reunificación familiar.
Obviamente, es necesario reforzar e incrementar los programas de reasentamiento en coherencia con el número de refugiados existente, asumiendo un reparto equitativo y solidario entre todos los Estados. La propuesta que hizo la Comisión Europea en su nueva agenda migratoria en mayo de 2015, que suponía una cifra ridícula en comparación con las necesidades reales (160.000, cuando solo Líbano acoge más de 1.100.000), debe y puede ser un buen criterio metodológico. Pero siempre que no se centre todo el esfuerzo, como finalmente ha sucedido, en la externalización de la policía de frontera, mediante el acuerdo con Turquía por el que a cambio de 3.000 millones de euros abandonamos a su suerte a los refugiados en manos del Gobierno de Erdogan. Eso no es política de refugiados. Eso es cerrar las puertas a los refugiados, como lo están haciendo los cuatro Estados del grupo de Visegrado (Polonia, Chequia, Eslovaquia y Hungría), y, después, el Reino Unido, Dinamarca, Austria, Noruega, Finlandia y, en menor medida, Suecia y la propia Alemania. La existencia de los campos de Calais y Grande-Synthe evidencia también el doble rasero que emplea Francia. Y la política del Gobierno de Rajoy que exhibe sin disimulo la supeditación del derecho de asilo a una mal entendida defensa de la soberanía del territorio, como lo ejemplifican Ceuta y Melilla, no contribuye a ofrecer esperanza.
Este artículo es una versión resumida del texto: Refugiados: preguntas y respuestas ante una crisis que no es coyuntural, escrito por Javier de Lucas para el número 132 de la revista PAPELES de Relaciones Ecosociales y Cambio Global.Refugiados: preguntas y respuestas ante una crisis que no es coyunturalPAPELES de Relaciones Ecosociales y Cambio Global