¿Son las democracias inmunes a la inefectividad de las políticas?

Uno de los argumentos más recurrentes en la ciencia política clásica, y para la cual los estudiosos de la opinión pública han encontrado bastante evidencia a favor, es la idea de que el apoyo de los ciudadanos a la democracia como forma de gobierno no depende de qué opinión tienen del Gobierno de turno o de la situación económica del momento.

Este hallazgo parece encajar perfectamente en la distinción clásica del politólogo David Easton entre apoyo “específico” y apoyo “difuso”. El apoyo específico se dirige a las decisiones, políticas y acciones percibidas, y al estilo de gobernar de las autoridades. Por el contrario, el apoyo difuso representa un vínculo intrínseco con los objetos políticos que no desaparece con facilidad como consecuencia de lo que haga o deje de hacer el gobierno. Dicho de forma más sencilla, el que la gente esté satisfecha o no con cómo funciona su democracia puede que sea el resultado de fenómenos que suceden en el corto plazo relacionados con la eficacia del gobierno o la situación economía. Pero el que sean “demócratas” o, mejor dicho, el que crean que la democracia es la única forma de gobierno admisible, depende de otras fuerzas, más profundas y estructurales, e independientes de la situación política y económica concreta de cada momento.

Sin embargo, en un trabajo reciente cuestiono esta visión de que la legitimidad de la democracia es independiente de la coyuntura económica y política por tres motivos:

En primer lugar, la idea de que el apoyo a la democracia no se ve afectado por los resultados políticos y económicos es una simplificación exagerada de los argumentos de estos autores clásicos. Easton, pero también otros destacados politólogos como Lipset, Dahl o Linz, reconocieron siempre que el apoyo difuso no está disociado de la experiencia: los ciudadanos que viven bajo regímenes políticos ineficientes acaban antes o después cuestionando su legitimidad.

En segundo lugar, es posible que una de las razones por la cuales la legitimidad democrática no se resiente ante los malos resultados políticos o económicos podría deberse a que los politólogos medimos mal el apoyo a la democracia: al fin y al cabo, preguntar a la gente si creen que “la democracia es en general buena” o si “es preferible a otras formas de gobierno” (que son las vías habituales de medirlo) no son quizá las mejores formas de medir la legitimidad democrática. Existen otras medidas basadas en el rechazo explícito a alternativas no democráticas, o en la percepción sobre en qué medida la democracia implica que tengamos que sacrificar otros resultados valiosos como la prosperidad o el orden, que miden mejor el apoyo real al régimen y cuya validez ha sido contrastada en investigaciones comparadas entre países. Igual al usar estas otras medidas nos encontramos con que el apoyo a la democracia está menos extendido y es más vulnerable a los resultados de lo que pensábamos.

En tercer lugar, la efectividad del Gobierno debería medirse en términos de la calidad de la formulación de políticas y en su implementación, y no en sus resultados o en la percepción de estos resultados por partes de los ciudadanos. Hay gobernantes que tienen la suerte de coincidir con épocas de bonanza económica, y otros que tienen la mala suerte de gobernar durante crisis, cuando muchas veces ni la bonanza ni la crisis las crearon ellos. Sería más sensato que los ciudadanos evaluaran a sus gobiernos por cómo toman las decisiones que por los resultados, en parte azarosos, que se observan durante sus mandatos. Es difícil disponer de indicadores de la calidad del procedimiento de elaboración de políticas, pero afortunadamente eso es lo que trata de medir el Banco Mundial en su índice de efectividad gubernamental, que calcula para todos los países del mundo.

A continuación, y a partir de los datos de la Encuesta Mundial de Valores, construyo tres medidas de apoyo al régimen, una más convencional que mide el apoyo a la democracia como forma de gobierno (EDS), otra que mide el rechazo a las alternativas autoritarias (DAP), y otra que mide si la democracia tiene un coste en términos de otros objetivos que deberíamos también valorar (DPE). Con estos datos, pongo a prueba dos hipótesis

Hipótesis 1: En democracias, una efectividad mayor del Gobierno está asociada a un apoyo a la democracia mayor.

Hipótesis 2: En no-democracias, una efectividad mayor del Gobierno está asociada a un apoyo a la democracia menor.

Los resultados relativos a estas dos hipótesis se resumen en el gráfico 1, que representa el efecto del grado de efectividad del Gobierno en las diferentes medidas de apoyo a la democracia (cuando las barras están por encima de 0 indican que el efecto de la efectividad del gobierno en el grado de apoyo a la democracia es positivo).
 Cuando usamos la medida tradicional de apoyo a la democracia, no existe apoyo empírico para la hipótesis 1: no hay relación entre efectividad del Gobierno y apoyo al régimen. Pero cuando usamos cualquiera de las otras dos medidas alternativas, la efectividad del Gobierno sí tiene un efecto considerable en el apoyo a la democracia. El apoyo a la hipótesis 2 es sin embargo mucho más débil. Los efectos tienden a ser negativos, pero la magnitud es mucho menor. En resumen, la efectividad gubernamental en las democracias sí parece estar sólidamente correlacionada con el apoyo al régimen político democrático, contra lo que muchos pensaban.

Puede parecer una idea sencilla y un resultado bastante intuitivo, pero el mensaje es preocupante para los demócratas que han confiado en exceso en el argumento clásico de que la legitimidad democrática es insensible a los resultados políticos y económicos. Las democracias no son inmunes a las consecuencias de la inefectividad gubernamental y a las malas políticas públicas. Las democracias que no son efectivas acaban teniendo ciudadanías que cuestionan su legitimidad. Y hay algunos signos, que habrá que confirmar con más datos, de que las autocracias que son efectivas, al aumentar su legitimidad y reducir las demandas democráticas, son bastante más estables de lo que pensábamos.

Pedro Magalhães es profesor en el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa