Un estado de alarma de seis meses: una medida legal pero con riesgo de no tener “contrapeso” parlamentario

Prorrogar el nuevo estado de alarma durante más de 15 días —durante dos meses, como propone el PP; o medio año, como pretende el Gobierno— es perfectamente legal. No lo impide la Constitución y tampoco la ley orgánica de 1981 que desarrolla los estados de emergencia y que dispone que esa decisión corresponde en exclusiva al Congreso de los Diputados, que es quien puede establecer su “alcance” y sus “condiciones”. Ni la ley ni la jurisprudencia ha fijado un máximo temporal para las extensiones de este marco excepcional ni ha determinado cuántas pueden aprobarse. 

Pero que una prórroga larga sea legal no la hace conveniente, sostienen expertos juristas consultados por elDiario.es, que advierten del riesgo de que se diluya el control parlamentario, que es el único “contrapeso” que tiene este instrumento de emergencia. Con el marco jurídico del estado de alarma el Gobierno central y las comunidades autónomas pueden tomar medidas que limiten o restrinjan derechos fundamentales sin tener que solicitar el aval de los jueces. Se elimina, por tanto, ese control judicial que tantos quebraderos de cabeza ha dado a los responsables públicos y que ha derivado en decisiones judiciales contradictorias. 

En el Gobierno defienden que el estado de alarma ha sido reclamado por varios gobiernos autonómicos y que no es más que un “paraguas” jurídico que ampara limitaciones de movilidad y otros derechos fundamentales con las que atajar la curva de contagios que se ha disparado en las últimas semanas. En el Ejecutivo están convencidos de que es mejor crear un “marco estable” para la lucha contra la pandemia y sostienen que el estado de alarma recogido en la Constitución es la fórmula “más garantista”. Con este instrumento —argumentan— los presidentes regionales tendrán el mando en sus correspondientes territorios para poder aplicar de forma ágil las medidas que la evolución de la pandemia requiera. La única restricción que impone hasta el 9 de noviembre para todo el país, excepto Canarias, es el toque de queda.

Además, en el Ejecutivo recuerdan que el decreto del estado de alarma dispone que el ministro Salvador Illa comparecerá cada 15 días ante la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados para dar cuenta de la aplicación de las medidas previstas en este real decreto. Durante el estado de alarma aprobado en marzo, el Gobierno tuvo que hacer verdadera geometría parlamentaria para conseguir aprobar las prórrogas, especialmente después de que el PP le retirara su apoyo a partir de la cuarta, en mayo.

Miguel Ángel Presno Linera, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo, asegura que aunque el decreto establezca estas comparecencias quinquenales será el Congreso el que fije por mayoría los “términos” de ese control. Es decir, si las prórrogas se aprueban por 15 días, dos meses o medio año. A su juicio, lo “conveniente” sería que esas eventuales prórrogas “no fueran demasiado largas”. “Uno o dos meses parecen un plazo razonable, uno de seis meses excesivo aunque sería, en su caso, el Tribunal Constitucional el que tendría que declarar su inconstitucionalidad por tal motivo”, afirma. 

La única vez que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica y el alcance del estado de alarma fue en 2016, cuando avaló la utilización de este instrumento durante la huelga de controladores de 2010 y su prórroga, acordada por 30 días. Sobre las prórrogas, esa resolución dice únicamente que la intervención de la Cámara es un “instrumento de control político” que se configura en forma de “autorización” y que, además de decretar la prórroga en sí misma, establece sus “condiciones” y “términos”. La ley determina que el Gobierno puede decretar el estado de alarma durante 15 días, pero sobre las hipotéticas prórrogas decide el Parlamento. 

La pérdida de ese “control político” si hay una prórroga prolongada supone un “problema” para la catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Santiago de Compostela Alba Nogueira, que aunque admite que la posibilidad es legal, defiende que las limitaciones de derechos fundamentales deben ser interpretadas “restrictivamente”. Una opinión similar expresa el catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Barcelona Xavier Arbós, que tampoco ve “convenientes” prórrogas muy largas. 

“El contrapeso a esa facultad extraordinaria del Gobierno es la revisión periódica que tiene en sus manos el Congreso. Otra cosa deseable sería que se diera el respaldo al Ejecutivo para evitarle el coste de tener que negociar al límite, pero no creo que se deba renunciar al control”, señala. “El debate parlamentario que se produce puede servir de indicación a la sociedad para que desde las formaciones políticas se expresen unas preocupaciones u otras. El Parlamento está para explicitar los acuerdos y los desacuerdos. Todo es pedagogía para la sociedad”, añade este catedrático. 

“Las reservas que teníamos quienes nos oponíamos al estado de alarma como vía de imposición de medidas restrictivas y que considerábamos más adecuada la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, del año 1986, es precisamente que el estado de alarma solo tiene control parlamentario y se excluye el control judicial. Además, ese control parlamentario no tiene una cadencia determinada” explica Nogueira. 

A su juicio, la razón de ser de este nuevo estado de alarma tiene que ver precisamente con eludir ese control judicial y guarda relación con el “pulso” que algunos tribunales superiores han echado al Gobierno durante los últimos meses haciendo una interpretación “anómala” de la ley de 1986. Esa norma permite a las autoridades sanitarias competentes —las comunidades autónomas— tomar decisiones para frenar la expansión de enfermedades infecciosas. Pero se trata de una ley con enunciados muy generales, no pensados para hacer frente a una pandemia. De ahí que algunos jueces hayan considerado que no es válida para implantar ciertas restricciones.

Por ejemplo, de forma reciente, el TSJ de Aragón rechazó que el confinamiento perimetral de la localidad zaragozana de Almunia de Doña Godina al entender que la citada ley no lo permite o el TSJ del País Vasco no autorizó prohibir los encuentros sociales de más de seis personas en lugares públicos y privados en Euskadi. Tribunales autonómicos de Madrid, Andalucía, Galicia o Castilla y León, sin embargo, sí han avalado medidas similares tomando como referencia la ley de 1986. Todo ello, a pesar de que el Gobierno estableció que fueran los tribunales superiores los encargados de pronunciarse sobre las restricciones para evitar decisiones contradictorias. 

De hecho, algunos magistrados cantan victoria con este movimiento del Gobierno. Luis Ángel Garrido, presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco y ponente del auto judicial que rechazó la limitación de las reuniones en Euskadi se expresaba así en una entrevista en el Diario Vasco este domingo: “Parece que nos dan un poquito la razón a la minoría de tribunales que teníamos la línea de que con la normativa actual las comunidades autónomas no podían limitar derechos fundamentales. Al final parece que va ganando forma la necesidad de que, o se elabora una ley especial para ello o, mientras tanto, si quieres limitar derechos fundamentales tienes que ir al estado de alarma”. 

La declaración de este instrumento excepcional, admiten los expertos consultados, evitará esa incertidumbre a los políticos y permitirá aplicar de forma más ágil medidas para contener la curva de contagios. Sin embargo, también se pierde el “elemento de garantía” que supone que varios jueces analicen si una medida que afecta a derechos fundamentales es adecuada, necesaria y proporcional. De ahí que pongan en valor la importancia del “control político”. “Los excesos de un control judicial que no atendía a lo que dicen las normas se ha intentado atajar con un tiro por elevación, que es el estado de alarma”, concluye Nogueira.