“Hay muy pocas soluciones alternativas a la reforma constitucional”

Santiago Muñoz Machado (Pozoblanco, Córdoba, 1949), es un jurista dedicado a la cultura que encuentra tiempo para casi todo: catedrático de Derecho Administrativo, miembro de la Real Academia Española y de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, entre otras actividades. Acaba de publicar Hablamos la misma lengua (Historia política del español en América desde la conquista hasta la independencia). Pero la conversación tiene más que ver con un libro anterior, Catalunya y las demás Españas (también en Crítica). Acaba de publicar un libro de 787 páginas sobre el castellano en América Latina.

¿Puede ser el idioma un medio para comunicarse y servir otras veces de barrera?

En el libro cuento cómo el idioma fue una barrera para los españoles que llegaban a América que se superó paulatinamente hasta establecerse como lengua general. Fue un esfuerzo de más de tres siglos. Fueron los españoles los que aprendieron las lenguas indígenas y no al revés. Las lenguas comunican pero también incomunican. Esa puede ser la experiencia de este estudio. Los españoles llevamos a América cosas que nunca habíamos tenido aquí: una lengua común y una unidad jurídica que no existía debido a los foralismos. Fueron dos grandes aportaciones. Ahora, el español lo hablan 500 millones de habitantes en el mundo y, sin perjuicio de fomentar y mantener las lenguas regionales, que son un patrimonio que debe preservarse y cuidarse, no parece políticamente lo más sensato empeñarse en excluir un buen conocimiento del español de la formación de los ciudadanos de aquellos territorios.

¿Cómo hemos pasado a percibir esa riqueza idiomática y cultural como un problema?

Porque llevamos cinco años de protestas catalanas, menosprecios en algunos casos al resto delos territorios y ciudadanos españoles, de políticas erráticas y de deslealtades, de falta de afecto desde Catalunya, o de los grupos nacionalistas catalanes al resto de España. Es natural que haya una reacción. Esto no existía antes a pesar de lo mucho que los nacionalistas catalanes imputan esa queja al resto de España. Antes no existía un desafecto, ahora se está notando más. Es una reacción lógica ante tantos estímulos negativos.

¿Se puede reconstruir la relación? ¿Necesitará tiempo o ya es muy difícil?

Sí, perfectamente. En primer lugar es necesario evitar las crispaciones. Dicen los nacionalistas catalanes con mucho orgullo que no ha habido en ningún momento violencia y que se han aplicado métodos democráticos muy pacíficos, pero no es verdad. La violencia no consiste solo en pegarse garrotazos, consiste también en mantener argumentos intolerables e intolerantes y mantener una rigidez absoluta en la negociación sobre la integración con el resto del Estado. Hay que dejar esa actitud por las dos partes y buscar puntos de encuentro, que los hay.

El título de su libro 'Cataluña y las demás Españas' reconoce una pluralidad nacional.

No, reconozco que Catalunya es una España, una parte de España y que además de Catalunya hay otras Españas dentro del territorio del Estado. Quiero decir con esto que España es muy plural y que tiene muchos territorios que cuentan con una historia propia, que han tenido autogobierno en tiempos pasados y que esa historia marca la diferencia entre los demás territorios. Eso es lo que significa Catalunya y las demás Españas. También invoco las Españas porque es una fórmula de referencia al territorio del Estado que se ha usado mucho en la literatura y en la legislación de los siglos medievales y modernos. La clave para salir de esta crisis es la reforma constitucional, sobre todo el Título VIII.

¿Es un melón difícil el que quedó sin resolver en 1978?

Es difícil pero no tanto. Se arguye por parte del Gobierno esa historia del melón, que no (se) sabe a dónde nos va a llevar, pero me parece que es una excusa no válida, no útil. Hay que iniciar la reforma sin tenerla toda en la cabeza desde el primer día. Tiene que ser el resultado de una negociación. No podemos dibujar un final hasta que no lleguemos a ese punto. Pero tiene sus dificultades porque las fuerzas políticas ahora en España están muy encontradas y hay mucho populismo y nacionalismo que no había en el mismo grado en 1978. Pero la verdad es que si lo piensan un poco y lo estudian, cosa que no han hecho, verán que hay muy pocas soluciones alternativas a la reforma constitucional. No es necesario manejar un abanico de posibilidades cuando estamos en un momento en el que unos piden la independencia, algo imposible en términos razonables y constitucionales. El sistema de autonomías ha funcionado bien, de modo que lo que hay que hacer es ver qué hay que mejorar en ese sistema autonómico.

¿Hay peligro de regresión? ¿Algunos sectores del PP quieren aprovechar la reforma para reorganizar las autonomías?

Regresión es una palabra un poco gruesa si se entiende por ello un retorno a la centralización estricta. No hay nadie en este país de ningún partido político que crea que hay que volver a recentralizar. Lo que sí se oye es que el encaje de las autonomías en el Estado consiste en que la posición del Estado sea distinta de cómo es actualmente en algunas materias, tal vez revisando las posiciones del Estado se puedan conseguir economías más eficaces y una gestión mejor de algunos servicios de interés general.

¿Qué aspectos debería tocar la reforma de la Constitución?

El Senado. Siempre se señala al Senado como la primera pieza que hay que retocar y, en efecto, hay que retocarla. Después, en el Título VIII hay que revisar todo el sistema de reparto de competencias, que está muy defectuosamente planteado técnicamente, y eso incluye que se definan mejor las competencias del Estado en la Constitución y que deje la Constitución a los estatutos de autonomía la definición o la determinación de las competencias de las propias comunidades autónomas. Bueno, también hay que cambiar el régimen de los estatutos de autonomía, quiero decir que ahora son simultáneamente leyes orgánicas del Estado, y eso hay que revisarlo, hay que replantearlo para utilizar una fórmula que se parezca más a la que es común en los sistemas federales.

Tenemos un cuasi Estado federal, pero sin todas las ventajas del Estado federal. Algunos historiadores que he entrevistado sostienen que no tenemos una relación de ida y vuelta, las autonomías participan poco en la gestión del Estado.

Sí, participan poco en las decisiones del Estado. Hay dos maneras de hacerlo; una, a través del Senado con una participación directa de las autonomías en la legislación del Estado cuando afecta a sus competencias. Después estaría la participación de las comunidades autónomas en algunos tipos de órganos reguladores, con mayor presencia en la Comisión del Mercado y de la Competencia, por ejemplo, o en organismos como el Tribunal Constitucional, que también se puede revisar para que haya una representación mejor de las comunidades autónomas, o en otro tipo de órganos constitucionales. Pero también hace falta constituir, crear, hacer que funcionen mejor órganos de relación intergubernamental, como la Conferencia de Presidentes, y que se reúna con más frecuencia.

Santos Juliá hablaba de la necesidad de un pacto de lealtad de las comunidades con el Estado y del Estado con las comunidades.

La Constitución es el lugar del pacto para la lealtad. La Constitución supone una norma aceptada por todos y que todos se comprometen a cumplir. En eso consiste la lealtad, no en procurar buscar subterfugios o circunvalaciones para desatender las determinaciones de la Constitución. Estoy de acuerdo en que la lealtad es algo esencial para el funcionamiento de un sistema de autonomías, pero no mejora porque se haga un pacto distinto a la Constitución.

Algunas partidos, Podemos y Comuns, proponen un referéndum pactado. Miquel Iceta habla de una reforma constitucional y un referéndum nacional que si en Catalunya saliera “no” se podría hacer una consulta específica. Usted propone una reforma constitucional y otra del estatuto catalán simultáneas que exigirían dos referéndums, uno nacional que incluiría a Cataluña, y uno específico de Catalunya sobre su estatuto.

Sí, es la tesis que sostengo en mi libro Catalunya y las demás Españas, y que afortunadamente veo ahora muy extendida y aceptada. Ya no soy solo yo el que habla de que esa es la solución. Es frecuente escucharla en las tertulias de radio o leerla en los editoriales de los periódicos. En el de El País, por ejemplo, la he visto como un criterio de su propia línea editorial. En mi condición de promotor y defensor de la fórmula, creo que es la única salida posible.

Se percibe un cierto cambio de fondo en el PDeCAT y en ERC, da la sensación de que hay una modificación del discurso, que se va a una cierta pausa. ¿Usted percibe lo mismo? ¿Se abre un espacio para buscar soluciones alternativas?

Sí, creo que ese espacio se ha abierto, a pesar de que se oye a los representantes políticos catalanes, a los que han defendido la independencia, decir que no ha pasado nada, que es un proyecto a largo plazo. Es una interpretación a posteriori de un fracaso. Lo que ha ocurrido es que pretendían que la declaración de independencia llegara a la constitución de una república independiente y eso no ha ocurrido. Se han dado cuenta tardía y torpemente porque no habían estudiado lo suficiente ni valorado lo que significa un Estado, la fuerza del Estado y de los resortes institucionales de los que dispone. Es una valoración para no admitir el fracaso.

Ahora lo han reinterpretado al decir que era una declaración simbólica y una mera escaramuza para medir fuerzas. Son banalidades. Ante este fracaso no creo que vuelvan a intentar de modo inmediato reiniciar el camino y lo que ocurrirá es que tendrán que abrirse a una solución. Hace poco participé en un coloquio del Club Siglo XXI, en el que estaban Mas y Montilla y algunos otros representantes de las fuerzas políticas catalanas, y lo dije delante de ellos. Aquí hay dos alternativas: la independencia, que no la habrá nunca mientras el Estado español mantenga la fortaleza que tiene, cualquiera que sea el avance del independentismo en aquella región, o buscar fórmulas de articulación de Catalunya en el Estado. Y esto tiene un nombre. Esa articulación se hace mediante una norma que se llama estatuto de autonomía. Si se han aburrido de llamar al estatuto de esa manera se puede buscar otra denominación, pero al final lo que hará falta es que Catalunya cuente con una norma, llámese como se llame, que defina sus instituciones, es decir, sus estructuras de poder, que determine sus competencias, fije las relaciones con el Estado y establezca las garantías de estabilidad de su propia autonomía.

Entre los dos millones de personas que han apoyado el proyecto ─aceptando las cifras del referéndum del 1-O, que era unilateral y sin ningún tipo de garantías─, habrá de todo: gente ilusionada y gente enfadada. ¿Cómo se les puede recuperar?, ¿Cómo contarles que no es posible la independencia y que todo se aplaza sine die?

Ese será el problema de los que han promovido todo ese movimiento, es un problema de ellos. Pero la recuperación de una parte de esa población es cuestión de que cambie la coyuntura. Sabemos que en Catalunya hay de modo persistente un 30% de la población más o menos que tiene el independentismo en la genética, que mantiene la voluntad de separarse de España. Lo que va del 30% al 50% es una masa fluctuante de gente que lo es o no lo es dependiendo de las ofertas. De esos dos millones de personas no creo que todos sean independentistas, hay personas que sería fácil llevarlas a opciones menos radicales, de búsqueda de nuevas formas de integración. Quizás los dos millones que votaron lo que querían era decidir y nonecesariamente la independencia. Eso que llaman “decidir” es una cosa un poco abstrusa.

El problema de fondo se mantendría a no ser que se aproveche la crisis para hacer una reforma de la Constitución y de más cosas que permitan que el Estado sea más atractivo.

Hay que buscar una solución que sea atractiva para al menos un 20% más de catalanes y poder tirar un poco de tiempo, una solución que sirva para otros 40 años. Tiene que ser una solución que les resulte atractiva a ellos y al resto de España, porque las comunidades autónomas tienen algo que decir en todo esto.

Entre lo mejorable está la separación de poderes, que no está clara o, por lo menos, sufre de una gran contaminación. Tampoco ayuda que un partido imputado por corrupción esté dando lecciones de legalidad.

Eso ya es pura política. La separación de poderes existe en España. No soy quién ni me meto en las cuestiones de la conducta de los partidos, pero la separación de poderes existe, está establecida en la Constitución, y el Poder Judicial es un poder independiente. Lo que ocurre es que en los periodos en los que los gobiernos tienen mayoría absoluta se difumina esa separación. El Parlamento no funciona con suficiente independencia, sino que depende de las iniciativas del Gobierno. La presunción de que el Gobierno interfiere en las decisiones de la justicia es una imputación exagerada, normalmente no ocurre. En España hay 5.000 jueces que tienen ideas políticas y votan a los diferentes partidos, a los que es muy difícil convencer de que fallen de un modo prevaricador para ayudar a una corriente política determinada. Y quien cree que los jueces, no sé, cualquier tribunal, pueden ser influenciados todos los días. No digo que en alguna ocasión en asuntos de extrema importancia política no se dejen influenciar por las presiones. Son seres humanos, pero, en general, quien esté en la práctica judicial de cada día, sabe de sobra que mientras más recomendaciones, peor.

En los casos del Govern preso y de los Jordis, la aplicación de delitos de rebelión y sedición puedan estar forzados políticamente. ¿Está justificada la prisión incondicional sin fianza?

Los jueces de instrucción españoles toman decisiones discutibles todos los días en materia de prisión provisional. Ocurre, claro, que los casos que resuelven no son tan llamativos como este sobre el que estamos hablando, pero el grado de libertad, de discrecionalidad que tienen los jueces para adoptar una u otra decisión es amplísimo. Son puntos de vista y la mayoría procura hacerlo del modo más objetivo. Me resulta llamativo que algunos jueces se hayan manifestado en los medios de comunicación contra la decisión de la jueza Lamela o incluso organizaciones de jueces que la han criticado no sepan que en esas cosas ellos mismos deciden todos los días con un margen de arbitrio amplísimo. Lo que más ha sorprendido es la diferencia de criterio entre el Supremo, que dio una semana más a la defensa, y la Audiencia Nacional, o la manera de aplicar la prisión. Si yo hubiese sido … a lo mejor tendría un criterio distinto del que ha tenido la señora jueza, y más próximo al del Tribunal Supremo. Me parece que podían adoptarse medidas adicionales menos gravosas que las que ha adoptado la jueza de la Audiencia Nacional, pero es cuestión de criterios. Los jueces están habituados a adoptar decisiones de prisión provisional todos los días, algunas de una duración desmesurada, y que no se critican cuando se trata de casos que a la ciudadanía le parece que son delitos horribles, poniendo en juego la presunción de inocencia por más que reproblable que sea el personaje.

Aparte del problema territorial ¿se puede decir que la corrupción es el mayor problema que tiene la democracia española?

Sí, sí, por lo menos uno de los mayores. La descentralización contribuye a que haya más salpicaduras de corrupción. Cuando son los gobiernos locales los que tienen que adoptar decisiones económicas importantes en materia de urbanismo es más fácil utilizar mecanismos de corrupción. Otras veces, la corrupción no consiste en quedarse con el dinero ajeno, consiste en adoptar decisiones y resoluciones que son injustas.