Presunción de constitucionalidad y suspensión de leyes
El sábado 27 de septiembre fue publicada la Ley de consultas populares no refrendarias aprobada por el Parlament de Catalunya y, con fundamento en dicha norma, el president Mas convocó, por Decreto, la consulta para el 9 de noviembre. Es también conocido, y aquí se ha explicado con detalle por Argelia Queralt, que se han recurrido ambas normas ante el Tribunal Constitucional (TC): en el caso de la Ley de consultas, se ha interpuesto un recurso de inconstitucionalidad; en el caso del Decreto de convocatoria, se impugnó una disposición sin fuerza de ley y se sigue, por la remisión del artículo 77 de la LOTC, lo previsto en los artículos 62 a 67 para los conflictos positivos de competencias.
Al margen de otras consideraciones sobre el fondo del asunto -¿de qué hablamos cuando hablamos de consultas no refrendarias?-, que requieren un tratamiento pormenorizado, parece oportuno recordar dos cosas: en primer lugar, toda Ley aprobada después de la entrada en vigor de la Constitución, sea norma estatal o autonómica, lo ha sido a través de un procedimiento público que garantiza la expresión del pluralismo y el debate entre las diferentes formaciones presentes en las Cámaras parlamentarias; se sirve así a la realización del principio democrático y, por este motivo, cabe declarar inconstitucional una Ley si se ha producido una infracción del procedimiento legislativo que haya alterado la voluntad de la Cámara (STC 99/1987, F. 1). Ese fue el motivo que empleó el TC (STC 103/2008, F. 5) para anular la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, “de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política”.
El respeto al principio democrático y al de unidad de todo el ordenamiento dota, pues, de presunción de constitucionalidad a las Leyes, lo que significa que son válidas siempre que quepa una interpretación de la mismas compatible con la Norma Fundamental; no se trata de que tenga que haber una concordancia absoluta sino de que no haya una discordancia clara; dicha compatibilidad puede conseguirse por una sentencia del TC que no anule la Ley sino que diga cómo debe ser interpretada.
En segundo lugar, las normas de rango legal se benefician del llamado “privilegio jurisdiccional de la Ley”, en virtud del cual únicamente el TC puede declararlas nulas. Tal cosa no ocurre con las normas reglamentarias que, en general, están sometidas a control por parte de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo. La excepción se encuentra en Decretos como el que nos ocupa, pues contra ellos sí cabe una impugnación ante el TC porque así lo ha querido la Constitución.
Si las Leyes, estatales y autonómicas, gozan de la presunción de constitucionalidad, ¿cómo es que algunas pueden quedar en suspenso? Tal eventualidad la ha introducido la Constitución respecto de disposiciones legales y reglamentarias de las Comunidades Autónomas impugnadas por el Gobierno y cuando este órgano pide expresamente la suspensión; en ningún otro supuesto, por muy evidente que pueda parecer la inconstitucionalidad de una Ley, cabe dejar de aplicarla por el hecho de que haya sido recurrida al TC.
Dada la excepcionalidad de la medida, parece necesario que el Gobierno invoque motivos, distintos a las que cuestionan la constitucionalidad de la norma, que justifiquen esa suspensión. Pues bien, el recurso presentado contra la Ley de consultas es, en lo que a esta cuestión se refiere, de una pobreza argumentativa palmaria, pues se limita a invocar los preceptos que avalan la petición: “habiéndose amparado el Gobierno en el art. 161.2 CE y hecha la pertinente invocación expresa en el encabezamiento de esta demanda… Suplica que se declare en suspenso, desde la fecha de la interposición del recurso, la vigencia y aplicación de los preceptos legales que… se recurren…”.
La suspensión dura como máximo 5 meses, pudiendo el propio TC levantarla antes o prolongarla hasta que resuelva los recursos. A este respecto, el TC ha admitido que los Gobiernos y Parlamentos autonómicos soliciten el levantamiento de la suspensión antes de los cincos meses (Auto 221/1995): “el mantenimiento o levantamiento de la suspensión de una norma autonómica debe decidirse teniendo en cuenta el alcance de la misma y las consecuencias que podrían derivarse…, estimando como uno de los criterios relevantes la irreparabilidad o dificultad de reparación de los perjuicios que pudieran generarse, y todo ello examinado desde la perspectiva del carácter cautelar de la medida y sin prejuzgar la solución que reclame la decisión de fondo, sin olvidar, por otra parte, la presunción de legitimidad de que gozan las Leyes -expresión de la voluntad popular- y que hace que el mecanismo previsto en el art. 161.2 C.E. no pueda ser prolongado sin una justificación expresa y suficiente”.
A todo lo anterior se ha añadido el debate sobre si se pueden aprobar Decretos que desarrollen la Ley que ha quedado suspendida; el TC admitió, con condiciones, la aprobación de esas normas en el Auto 61/2002, al rechazar un recurso del Abogado del Estado contra un Decreto del Gobierno de Castilla-La Mancha: no se acreditó que se hubieran producido actos concretos de aplicación del Decreto que desarrollaba la Ley suspendida ni que esa norma fuera autoejecutiva; es decir, que produjera por su mera aprobación algún efecto de prohibición, habilitación o limitación.
Ante este panorama, susceptible de complicarse más, y en beneficio de todos, que diría Siniestro total, sería de agradecer que, al menos en este caso, el Tribunal Constitucional cumpliera el mandato que le impone su Ley Orgánica: concluido el período de alegaciones dictará sentencia en el plazo de 10 días, salvo que, mediante resolución motivada, estime necesario un plazo más amplio que, en ningún caso, podrá exceder de 30 días.
