INVESTIGACIÓN

Albañiles, arreglos navideños y taxis: los otros contratos troceados de la Junta de Andalucía que “eluden” el control fiscal

En el ejercicio 2021, el Servicio Andaluz de Salud (SAS) firmó contratos por obras, servicios y compra de bienes y suministros en cuatro provincias –Cádiz, Huelva, Córdoba y Jaén– por un importe total de 1.791,2 millones de euros, de los que casi un 27% fueron contratos menores. Al percibir un “elevado número” de contratos de este tipo –a dedo, sin publicidad ni concurrencia competitiva–, el órgano que fiscaliza las cuentas públicas de la Junta abrió una investigación interna sobre una muestra “representativa” de esos contratos, detectando irregularidades en el 99% de los casos.

Las auditorías cuestionan todo el procedimiento de contratación con el que el SAS repartió a dedo ese año 458,3 millones de euros a empresas privadas, y habla directamente de “fragmentación indebida y masiva de contratos”, “eludir” e “infringir” la legislación y de “abuso del contrato menor en fraude de ley”.

El mayor número de contratos menores fraccionados –y de volumen de gasto del SAS– fue a parar a las grandes farmacéuticas, como Novartis, Pfizer, Roche, Janssen, Sanofi Aventis o Bayer Hispania– que facturaron millones de euros por la venta de un mismo fármaco contratado en pequeñas partidas a través de cientos de contratos concatenados.

La Junta de Andalucía se ha referido precisamente a estos contratos para salir al paso de las duras revelaciones que arrojan los informes de la Intervención, adelantados este lunes por elDiario.es: “Esos contratos sirvieron para comprar medicamentos, prótesis, marcapasos, etc. que han sido suministrados, recetados o implantados en pacientes que ahora tienen un problema de salud resuelto”, explican fuentes próximas al presidente andaluz.

Pero el análisis de los expedientes de gasto que aparece en las muestras de contratos analizados en los cuatro informes deja una ristra de ejemplos chocantes, sobre todo aquellos que no tienen que ver con la compra de medicamentos ni de material clínico, sino con la gestión del gasto corriente, difícil en muchos casos de justificar como “urgente” o “imprevisible”, advierten los auditores.

Ahí entran desde las obras de remodelación de toda una planta de hospital –troceada en pequeñas facturas como arreglos individuales de albañilería– hasta facturas de taxis, material de oficina y papelería, servicios de catering, mensajería, empresas de seguridad privada, publicidad y cartelería... e incluso arreglos navideños.

“Se podría incurrir en un verdadero fraude legal”

La Ley de Contratos del Sector Público prohíbe a las administraciones firmar más de un contrato menor con la misma empresa y por el mismo concepto si, al sumarlos, superan los límites establecidos para este tipo de contratación de urgencia, a saber: no más de 15.000 euros para compra de suministros, no más de 40.000 para obras, y no más de 30.000 euros para prestaciones sanitarias. La ley también prohíbe que estos contratos tengan “una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga”. 

En el ejercicio 2021, la Junta de Andalucía hizo exactamente esto, de forma sistemática y generalizada, a través del órgano de gasto corriente con más presupuesto autonómico: el SAS, que este año cuenta con más de 4.200 millones de euros. Así lo han destapado los interventores del SAS de Cádiz, Huelva, Córdoba y Jaén en cuatro voluminosos informes de control interno correspondientes al ejercicio 2021.

El Gobierno de Juan Manuel Moreno tiene estos informes desde mayo y junio, pero tampoco era ajeno a los reparos en la contratación del SAS que vienen haciendo los interventores desde hace años. De hecho, los informes recuerdan, una y otra vez, que la Junta de Andalucía ya fue advertida años atrás sobre el abuso del fraccionamiento de contratos, y cita el informe de la Comisión Consultiva de Contratación Pública de la Junta de Andalucía del 15 de junio de 2009: “Descuidando la correcta apreciación y justificación” de la normativa “en la tramitación de los contratos menores, se podría incurrir en un verdadero fraude legal sorteando, ya sea por error o intencionadamente, una prohibición legal, al reconducir artificiosamente al régimen de los contratos menores una contratación que rebasa los límites cuantitativos establecidos para su aplicación”.

La Junta ha reaccionado a la noticia negando cualquier tipo de ilegalidad. “El contrato menor es una figura legal válida para contratar y en ningún caso se ha detectado desvío de fondos públicos”, advertían este martes desde la Junta, replicando los mismos argumentos que ya hizo el SAS en sus alegaciones y que aparecen desestimadas en los informes.

“No se está afirmando en ningún momento que la figura del contrato menor permitida en la Ley de Contratos del Sector Público no deba ser empleada”, dice la auditoría, “lo que no puede ocurrir es que se produzcan fraccionamientos indebidos del objeto del contrato reiterando contratos menores a lo largo del año que superen los importes establecidos, o bien recogiendo en varios contratos prestaciones que responden a necesidades de igual naturaleza y que se deberían recoger en el mismo contrato mediante su división por lotes o prestaciones diferenciadas, por ser una infracción de la normativa que no encuentra justificación alguna, ni tan siquiera en las dificultades de todo tipo que pueden surgir en la gestión presupuestaria del gasto público”.

Los cuatro informes repiten la misma conclusión: “Se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en la contratación de obras, bienes y servicios, fraccionando el objeto de los contratos”, adjudicando “contratos menores con un plazo de ejecución superior a un año”, en contra de lo dispuesto en la ley, y “sin los informes y autorizaciones” preceptivas por parte de la dirección competente.

“No son gastos urgentes ni imprevisibles”

En el informe de Intervención del SAS en Huelva, aparecen “facturas tramitadas y contabilizadas como contratos menores” con la empresa Sacyr Facilities S.A., entre ellas, “la reparación de alumbrado navideño durante el periodo del 1 de febrero al 28 de febrero de 2021”. También con la misma firma, “la reparación del compresor Cortegana”; “la reparación de llamada de emergencia de enfermera de maternidad” o la “instalación de filtro de agua en el centro de Salud de Cumbres Mayores”.

“Se podría deducir que la mencionada empresa [Sacyr Facilities] efectúa un mantenimiento periódico de determinadas instalaciones utilizando de forma incorrecta la figura jurídica del contrato menor”, concluye el auditor, tras contabilizar un conjunto facturas con el mismo importe que suman un total de 284.196,47 euros con esta firma.

Uno de los expedientes llamativos es el que recopila la tramitación de contratos menores de servicios de transporte en taxi con la firma Corduba Taxi S.L., propiedad del actual presidente de la patronal del taxi en Córdoba. La factura inicial es de 631,68 euros, a la que se suman 62 facturas que elevan el gasto total en taxis a 201.571 euros. El SAS contrata con esta empresa cordobesa los traslados de médicos especialistas desde el Hospital Reina Sofía a otros centros sanitarios, y lo viene haciendo así “al menos desde enero de 2015”.

Es habitual, en varios expedientes, el uso de contratos menores con taxistas particulares para “el traslado y recogida de muestras”, y donde los auditores denuncian que “en las facturas no se especifica los centros a los que se realiza el transporte, la descripción de las unidades facturadas como cantidad (si son kilómetros, bultos, kilogramos, u otro parámetro el utilizado), ni su precio unitario”.

Los interventores denuncian la “utilización del contrato menor en fraude de ley, en tanto que se cubren necesidades recurrentes y mantenidas en el tiempo por un periodo superior al año”, contraviniendo así la legislación. Esta situación que describen los informes de fiscalización de 2021, en muchos casos, se remonta a 2012 y abarca también años en los que el PSOE gobernaba en Andalucía.

Por ejemplo, la empresa Reference Laboratory, S.A “viene realizando de manera ininterrumpida determinaciones analíticas mediante la figura jurídica del contrato menor”. En los ejercicios 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021, acumula un importe de 2,6 millones de euros en adjudicaciones a dedo a través del fraccionamiento irregular de contratos menores de 30.000 euros cada uno.

Otro caso significativo son los contratos menores del SAS de Cádiz cuyo objeto es el trámite del pago mensual de servicios de estudios de laboratorio encargados a la Universidad de Salamanca para el Hospital de La Línea de la Concepción y para el Hospital Punta de Europa de Algeciras. “Existen indicios de la suma total de estos contratos menores” para el mismo objeto de contratación por un importe de 280.574 euros, para el hospital de Algeciras, y de 123.878 euros en La línea, “superando en ambos casos los límites del contrato menor”. Hay otra serie de contratos menores con el Hospital Universitario de Puerto Real con Papelería Las Cortes S.L que, en conjunto, suman 43.784,82 euros.

A los auditores también les llama la atención los siete contratos menores concatenados con la firma Security Men, S.L. para servicios de seguridad y vigilancia en el Hospital de Palma del Río (Córdoba), que pasan de 12.893 euros a sumar un total de 43.689 euros. Aquí no sólo destaca el troceo de contratos con el mismo contratista y por el mismo concepto, sino la duplicidad con el contrato de otra empresa de seguridad distinta para cubrir el mismo servicio en el mismo centro hospitalario. “Independientemente del fraccionamiento del gasto en el que ha incurrido”, dice el informe sobre el expediente de Security Men, “el Órgano gestor tenía suscrito durante el año 2021 contrato, con el mismo objeto que los contratos menores que se señala, con SECURITAS SEGURIDAD ESPAÑA, S.A. UTE LEY 18/1982 S.A.S. DE CORDOBA”.

El Hospital Palma del Río es un centro sanitario dependiente del Hospital Universitario Reina Sofía de Córdoba, que está vinculado al contrato con SECURITAS, y éste recoge en el pliego de condiciones “la posibilidad de su modificación hasta un importe de 711.223,61 euros”, para ampliar su servicio a centros adscritos o dependientes del Reina Sofía si “la prestación del mismo resulta insuficiente”. El interventor acusa al SAS de firmar otros contratos menores, con un sobregasto de más de 43.000 euros, en vez de “acudir a la modificación del contrato ya suscrito para satisfacer las necesidades periódicas de un servicio de vigilancia y seguridad en el Hospital Palma del Río”.

La empresa fabricante de dispositivos médicos Medtronic Ibérica S.A. firmó con el SAS de Córdoba “711 contratos menores” que terminarían sumando un total de 239.710 euros; a la empresa de material de oficina Vistalegre Solutions, S.L. se le adjudicaron a dedo “425 contratos menores” en pequeñas partidas que a final de año sumaban 32.649 euros.

La promotora Construcciones Sánchez Domínguez S.A. (SANDO) firmó un contrato inicial de 5.189,98 euros para una obra menor de reforma en el Hospital Valle de los Pedroches, al que se le sumarían otras 24 facturas por arreglos en el mismo centro, alcanzando la cifra total de 410.337 euros en adjudicaciones a dedo.

El SAS en Cádiz firmó 33 contratos menores con la empresa Laribar Industrial, S.L. para distintas reformas y mantenimiento del Hospital Punta de Europa de Algeciras, que en conjunto sumaron 205.820,45 euros; otros 34 contratos menores con la empresa Mantenimiento y Montajes Industrial, S.L. para distintas reparaciones y mantenimiento en el Hospital de la Línea que, factura a factura, suman a 287.701,27 euros.

Hay ejemplos abiertamente de descontrol en el gasto público, como la adquisición por parte del SAS de Jaén de tres Tijeras Harmonic Focus –que se emplea en operaciones con cirugía– a un precio unitario de 2.742,00 euros. Los auditores denuncian que se ha comprado por encima del precio de mercado y, además, que “no consta el certificado de alta en el inventario” del hospital que las adquirió, a pesar de que la ley andaluza obliga a registrar los bienes muebles “cuyo valor unitario” supere los 300,51 euros.

El 25 de marzo de 2021, la Dirección General de Patrimonio de la Junta aprobó una resolución para modificar al alza ese umbral de gasto, elevando el valor unitario mínimo inventariable de los bienes muebles de 300,5 euros a 1.500 euros. Pero la compra de estas tijeras clínicas se hizo nueve días antes de esa modificación legal (16 marzo de 2021), consta en el informe. La Intervención entiende que las explicaciones del SAS aquí ni siquiera “tienen el carácter de alegación, limitándose a reconocer la existencia de errores y justificarlo debido a las circunstancias provocadas por la pandemia y falta de personal”.

Sin alegaciones a la denuncia de fraccionamiento

Los gerentes del SAS no presentan ninguna alegación a las denuncias sobre fraccionamiento de estos contratos. Sólo en el caso de las compras de medicamentos a farmacéuticas que tienen la patente exclusiva, el SAS replica a los interventores que estas firmas –Novartis, Roche, Pfizer, etc– suministran esos fármacos “en régimen de exclusividad”, “por ello la compra del mismo mediante contrato menor no vulnera el principio de libre concurrencia”, argumentan.

Pero los interventores rechazan esta alegación: “No exonera de la obligación de haber sido tramitada su adjudicación por el procedimiento oportuno (...) sin entrar a valorar las circunstancias que llevaron a dejar desierta la licitación, que en cualquier caso no ampararían el incumplimiento” de la ley. El órgano de Hacienda de control interno defiende, en este caso, el “contrato negociado sin publicidad” que, aunque también es una adjudicación a dedo, “garantiza una mínima concurrencia, con la posibilidad de negociar con las empresas las condiciones más ventajosas para la Administración”.

“El elevado número de facturas imputadas al mismo subconcepto presupuestario para un mismo acreedor evidencia que el Órgano gestor [el SAS] tramita contratos menores con prestaciones similares, por lo que debieron incluirse en un único expediente acudiendo a un procedimiento que avalase la publicidad y concurrencia, principios que rigen la contratación pública, mediante la licitación por procedimiento abierto con división del objeto del contrato en lotes, o incluso mediante un procedimiento negociado, en los supuestos contemplados en la Ley de Contratos, que garantizase una mínima concurrencia, con la posibilidad de negociar con las empresas las condiciones más ventajosas para la Administración”, dicen los informes, que concluyen que para la contratación de medicamentos exclusivos, habría servido “un procedimiento negociado basado en exclusividad, procedimiento que cuando menos hubiese permitido negociar las condiciones del contrato con el empresario único”.

Algunas de las farmacéuticas consultadas por este periódico han respondido –Novartis, Roche, Sanofi– que se limitaron a responder a las peticiones de suministros que recibieron del SAS a través de cientos de contratos menores directos repetidos. Roche admite que el fraccionamiento masivo es “discutible por ser técnicamente incorrecto cuando no se dan todas las circunstancias establecidas en la ley”, pero advierte también de este sistema “no es beneficioso” para su compañía. “El uso excesivo de compras menores para los medicamentos significa para los proveedores, en muchas ocasiones, retrasos en los cobros (al no haber consignación presupuestaria)”, concluye.

En Córdoba, el SAS firmó “507 contratos menores” con la misma farmacéutica (Novartis S.A) para la compra del mismo medicamento (Erenumab 140mg), que tuvo una factura inicial de 5.002,40 euros, pero que en la suma total alcanzó los 2,2 millones de euros a final de año. Destaca el expediente de un contrato menor de 272,93 euros a la farmacéutica Roche Farma, S.A para la adquisición de un fármaco (Bevacizumab 100mg/inyectable IV), que unido a los gastos de otras 256 facturas imputadas al mismo concepto suman un total de 1,8 millones de euros.

O los 460 contratos menores con la multinacional Janssen Cilag, S.A., que suman 4,2 millones. O el contrato con Sanofi Aventis para la compra de un fármaco –Dupilumab 300MG /Pluma precargada– con una factura inicial de 4.069 euros, unido a otros 483 contratos menores que suman en total 558.871 euros. En Cádiz, la multinacional Pfizer adquirió a dedo “102 contratos menores de 15.191,96 euros” cada uno por un mismo fármaco –Enbrel 50mg– que en total sumaron 1,54 millones.

El precio de los medicamentos en España está intervenido, fijado para todo el Sistema Nacional de Salud. Es decir, no se puede vender más caro, pero las comunidades autónomas sí tienen margen para negociar más barato con la industria farmacéutica (incluso para medicamentos con patente exclusiva). En este sentido, los auditores deslizan que el “abuso” sistemático de la contratación menor terminó perjudicando a las arcas públicas.

Por un lado, un puñado de empresas elegidas a dedo por la Administración andaluza obtuvo pingües beneficios, en detrimento de otras que no tuvieron la oportunidad de concursar por esos mismos contratos: farmacéuticas, laboratorios, constructoras, firmas de tecnología clínica, de transporte, de pintura, etcétera. Y por otro, la ausencia de una licitación de un contrato en abierto elimina la posibilidad de que distintas empresas compitan entre sí y presenten ofertas económicas a la baja para ganar el concurso de la Junta de Andalucía, lo que a la postre habría redundado en un ahorro para las arcas públicas.

Una “muestra representativa” en los informes

La Junta ha respondido a la publicación de las auditorías asegurando que “no todos” los 458 millones que adjudicó el SAS a dedo están afectados por el “fraccionamiento” de contratos menores “en fraude de ley”, y ve desproporcionada la conclusión de los auditores a partir de una “muestra pequeña” de expedientes analizados. “En esas cuatro provincias se hicieron 295.914 contratos menores y los interventores han analizado solamente 573 contratos: el 0,19%”, advierte el Gobierno andaluz.

Los informes, en cambio, hablan de una “muestra representativa”, que es la “habitual” para este tipo de controles internos de la Intervención de fiscalización permanente, según fuentes del sector. En octubre de 2020, el Consejo de Gobierno aprobó un acuerdo para sustituir el control de fiscalización previa –que requiere del visto bueno del interventor antes de librar un contrato– por la fiscalización permanente, esto es en informes anuales a posteriori, como los ahora publicados.

“Dado el elevado número de contratos menores celebrados, con independencia de que se incorporarán a los informes anexos con datos globales de la contratación menor en cada centro, se ha analizado una muestra representativa para comprobar el alcance del posible fraccionamiento del objeto del contrato”, advierten las cuatro auditorías en el encabezado.

El “informe de actuación”

La Intervención de la Junta ha considerado que el asunto es de suficiente gravedad como para amenazar al Gobierno andaluz con elevar un informe de actuación –una suerte de código rojo cuando se aprecian indicios delictivos– si “en el plazo de seis meses” no se han cumplido las recomendaciones planteadas en las auditorías de Huelva, Cádiz, Córdoba y Jaén para corregir las irregularidades.

“La inobservancia en el plazo de seis meses de las recomendaciones que se consideren en este informe como de especial relevancia podrán dar lugar a la emisión de un informe de actuación”, concluyen todas las auditorías. “La Consejería de Salud es la competente para analizar esos informes, en el plazo que le queda, hará el correspondiente informe de implantación de recomendaciones y veremos qué ha corregido y qué no”, aseguró este martes la consejera de Hacienda y portavoz de la Junta, Carolina España.

Los informes han desatado un revuelo político en Andalucía, donde el Gobierno de Moreno disfruta de una mayoría absoluta a prueba de quiebras por parte de la oposición. Todos los grupos rivales han interpretado los informes como “un caso evidente de corrupción”, “el mayor escándalo político desde el caso ERE”, y amagan con llevarlo a los tribunales. El Ejecutivo andaluz ha respondido que el uso generalizado de los contratos menores es una práctica habitual en el SAS que se remonta a los años de gobiernos socialistas, como efectivamente consta en algunos de los contratos analizados en los informes.

La Junta, además, sigue aferrándose a la situación de crisis sanitaria provocada por la pandemia de coronavirus en 2020, “que estaba plenamente vigente en 2021”, para justificar el uso generalizado de la contratación a dedo, ya fueran contratos de emergencia o contratos menores. Los interventores de la Junta han desmontado esta tesis, como consta en las alegaciones que presentó el SAS y desestimó la auditoría, pero además la contratación menor en 2021 nada tiene que ver con la pandemia. Ni el SAS alude a ella, porque apenas ha presentado alegaciones contra las duras acusaciones de la Intervención en este punto.

Más allá de los contratos de emergencia

Estos nuevos informes de la Intervención en la sanidad andaluza van más allá de las auditorías que previamente arrojaron sospechas de irregularidades sobre los contratos de emergencia de la Junta vinculados a la crisis sanitaria del coronavirus. La Intervención pone el foco ahora en otro tipo de abuso en la contratación menor, aunque el órgano de gasto sobre el que se centran las auditorías sigue siendo el mismo: el SAS.

Sin embargo, las auditorías internas en las plataformas provinciales del SAS no sólo cuestionan el uso irregular de la contratación menor; también ponen en duda “la masiva contratación por el procedimiento de emergencia” (contratos a dedo, sin publicidad ni concurrencia competitiva) dentro de un volumen total de gasto de 1.242,6 millones de euros en las cuatro provincias en el ejercicio 2021, a través de la contratación “normalizada”. 

Los interventores denuncian el “incumplimiento” reiterado de la Ley de Contratos Públicos y rechazan las “prórrogas forzosas” de contratación a dedo por motivos ligados a la pandemia, que en ese momento ya estaba “muy atemperada”. Los informes muestran numerosos ejemplos en los que el SAS adjudica una obra por contrato de emergencia –que por ley debe iniciarse antes de un mes desde su licitación para justificar esa “imperiosa urgencia”–, sin embargo el inicio de ejecución de dicha obra se retrasa hasta cinco meses (en algunos casos más). 

En este punto, las cuatro auditorías provinciales son coincidentes con el informe “desfavorable” que emitió la Intervención Central del SAS contra la adjudicación a dedo de 300 millones de euros en contratos de emergencia durante 2021, un informe que el Gobierno de Moreno recibió el pasado diciembre y que adelantó en exclusiva este periódico hace unos días. 

Fuentes de la Consejería de Salud reconocen que la gerencia del SAS ha recibido informes desfavorables cuestionando el “fraccionamiento indebido” de los contratos menores de los ocho interventores provinciales. Entre diciembre de 2023 y agosto de 2024, el Gobierno de Moreno ha encajado al menos una decena de auditorías de distintos órganos de fiscalización –incluido un duro informe de la Cámara de Cuentas– censurando el sistema de contratación a dedo con la sanidad privada, en un momento de colapso en la sanidad pública, con listas de espera de pacientes descontroladas tanto para obtener un diagnóstico como para operarse.