A vueltas con la garantía del REF

Desde que fue conquistada por la Corona de Castilla, a Canarias se le viene aplicando una normativa específica en materia económica y fiscal que, a lo largo de los siglos, particularmente, desde 1972, se le conoce como REF, cuya finalidad es, básicamente, promover el desarrollo económico y social, justificado por sus hechos diferenciales (lejanía e insularidad, lo que el nuevo Estatuto concreta en la definición de Archipiélago Atlántico).

Con la finalidad de que ese régimen especial no desapareciera con la democracia, tiene un reconocimiento expreso en la disposición Adicional Tercera de la Constitución española de 1978, que dispone la necesidad de que la Comunidad Autónoma informe, con carácter preceptivo, cualquier intento de modificación, lo que nos permite conocer que se quiere modificar el REF y emitir nuestra opinión.

El Estatuto de Autonomía, como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma de Canarias, establece cómo ha de ser ese informe, antes en el art. 46, desde 2018 en el art. 167. 

En este mecanismo se ha querido ver la concreción de un pacto tácito entre el Estado y Canarias, una garantía de pervivencia de nuestras especificidades a través de su reconocimiento constitucional y estatutario.

Sin embargo, en los casi 40 años transcurridos desde que se aprobó el Estatuto de Autonomía en 1982, han sido innumerables las ocasiones en las que el Estado ha vulnerado el REF, sea por no solicitar el informe previo a la Comunidad Autónoma, sea por ignorar su contenido.

Si bien el Tribunal Constitucional (TC) puso coto al primero de los agravios tempranamente en la STC 35/1984, de 13 de marzo (que declaró inconstitucional un decreto ley del Gobierno del Presidente Suárez que no solicitó el Informe), nunca aceptó que el informe fuera vinculante, por lo que fueron desestimados varios recursos interpuestos desde 1993 basados en que no se alcanzó la mayoría de los dos tercios requerida en el art. 46 del anterior Estatuto de Autonomía para que el informe fuera favorable a la modificación del REF (SSTC 16/2003, 62/ 2003 y 72/2003).

Ni que decir tiene que esa interpretación del TC trasluce una visión sumamente restrictiva y centralista del modelo autonómico, a la vez que supone un abandono de la clásica doctrina sobre la naturaleza y posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema de fuentes, tesis que vuelve a utilizar el TC en la Sentencia 31/2010, que resuelve el recurso del PP contra el Estatut catalán. 

Sea como fuera, y precisamente porque esa interpretación restrictiva del TC dejaba al albur de las mayorías de turno en el Parlamento y Gobierno españoles la existencia del propio REF, en la propuesta de reforma del Estatuto se introdujo un mecanismo que fuera una auténtica garantía del REF: que la negativa del Parlamento de Canarias tuviera algún efecto y no fuera un mero trámite formalista. 

El principal escollo radicaba en la ausencia de un procedimiento ad hoc para modificar el REF, por lo que se ideó un mecanismo inspirado en el procedimiento del cupo vasco, que es el otro gran régimen singular, junto con el navarro, existente en el Estado español.

Se ha de tener en cuenta que existe una enorme diferencia entre los fueros vascos y el REF: aquellos han sido tradicionalmente aprobados por las instituciones vascas de cada momento histórico, mientras que el REF es una normativa singular, sí, pero aprobada por las instancias estatales. No es, en ese sentido, un derecho propio. Por eso es difícil que esas instancias centrales acepten que haya la posibilidad de un auténtico veto al REF por parte de Canarias. 

En cualquier caso, inspirados, como decíamos, en el cupo vasco, en la propuesta de reforma del Estatuto se introducen dos procedimientos de modificación del REF: uno que se inicia con negociaciones ente los Gobiernos estatal y canario y, una vez alcanzado el acuerdo, se ratifica parlamentariamente (de tal manera que se emite el informe favorable); y otro de iniciativa parlamentaria estatal dirigido directamente al Parlamento de canarias para la emisión del informe.

El texto que se aprobó en la propuesta de reforma remitida a las Cortes por el Parlamento de Canarias en 2015 fue el siguiente:

Artículo 166. Modificación.

1. La modificación del régimen económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposición adicional tercera de la Constitución, se ajustará al siguiente procedimiento:

a) Los proyectos de ley o de decreto-ley deberán someterse antes de su aprobación a la Comisión Bilateral de Cooperación prevista en el presente Estatuto.

b) Cualquier iniciativa legislativa ante las Cortes Generales requerirá informe previo favorable del Parlamento de Canarias, aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros, a los efectos de los apartados siguientes.

c) En caso de que el informe no sea aprobado cuando así lo acuerden tres quintos de sus miembros, se devolverá el texto a la Cámara remitente, constituyéndose una comisión mixta entre ambas asambleas que estudiará las discrepancias existentes y elevará una nueva propuesta al Parlamento de Canarias.

d) Transcurridos seis meses desde la recepción de la nueva propuesta sin informe favorable del Parlamento de Canarias, se entenderá cumplido el trámite.

Sin embargo, tras su tramitación parlamentaria en las Cortes, y sin que consten las razones, el texto final fue el siguiente:

Artículo 167. Modificación.

1. El régimen económico-fiscal de Canarias sólo podrá ser modificado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Constitución, previo informe del Parlamento Canario que, para ser favorable, deberá ser aprobado por las dos terceras partes de sus miembros.

2. Si el Informe del Parlamento de Canarias fuera desfavorable, votado así por las dos terceras partes de la Cámara, se procederá según lo siguiente:

a) Se reunirá la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la de la Comunidad Autónoma de Canarias, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones.

b) En el seno de la mencionada Comisión Bilateral se adoptará un acuerdo sobre iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias pudiendo instar, en su caso, la modificación de la propuesta de texto normativo.

c) El acuerdo de iniciación será puesto en conocimiento de las Cortes Generales. Si transcurridos dos meses desde el acuerdo de iniciación, no se hubiese alcanzado acuerdo sobre la propuesta de texto normativo, continuará el procedimiento y se trasladará al Gobierno estatal o a las Cortes Generales el expediente sustanciado ante la Comisión Bilateral.

d) El proyecto o proposición de ley continuará su tramitación incluyendo las modificaciones y propuestas, en su caso, o de acuerdo con los trámites ordinarios previstos en la normativa de aplicación.

Como se puede comprobar, se introduce una primera mayoría de dos tercios favorable, mayoría que es inocua, pues no sirve para nada, según tiene dicho el TC.

La segunda mayoría, la desfavorable, también de dos tercios, abre el procedimiento de negociación pero de manera deficiente, pues ni distingue el origen de la modificación, gubernativa o parlamentaria, ni encauza el procedimiento adecuadamente -Comisión bilateral o Comisión interparlamentaria-, ni establece un plazo razonable para llegar a un acuerdo, pues dos meses se antoja muy corto.

Y en esas estamos ahora, en el incumplimiento de la garantía del REF, pues se ha modificado en una semana dos veces el REF, una, mediante un decreto ley del Gobierno español, sin solicitar el informe preceptivo, y otra, con una Ley de las Cortes Generales, en contra del informe desfavorable aprobado por unanimidad del Parlamento de Canarias (cuya consecuencia es la imposibilidad de aprobar la modificación en un período dos meses en el que se intente llegar a un eventual acuerdo en el seno de la Comisión Bilateral Canarias Estado.

Huelga decir que ambas modificaciones son inconstitucionales, y que esa vulneración del Estatuto y, por ende, de la Constitución española, es igual de grave que, por el ejemplo, lo sucedido con el llamado procés…

En un Estado de Derecho toda vulneración de sus normas básicas, como son la CE y el Estatuto de Autonomía, supone una degradación de la Democracia. Y con esta vulneración tan grosera de la garantía del REF se desprecia, una vez más, a Canarias y sus derechos históricos, ante lo cual, nos reafirmamos en la necesidad de más Canarismo y Democracia.