Juan Luís Requejo Pagés: “La amnistía no es inconstitucional, pero no todo lo constitucional es aceptable en política”

Hay pocos juristas en España que hayan estudiado y escrito tanto sobre las amnistías y los indultos como Juan Luís Requejo Pagés. Este oventense, nacido en 1961, ejerce desde 2010 como letrado en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ha sido profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo y letrado del Tribunal Constitucional. En su opinión, una ley de amnistía para el procés catalán cabría en la Constitución, siempre y cuando esté muy bien justificada su necesidad para la supervivencia del sistema constitucional.

Requejo Pagés responde a elDiario.es en pleno periodo estival a través de cuestionario. Según ilustra, un indulto o amnistía puede ser aplicado como una defensa del Estado, pero a la vez supone “el reconocimiento de un fracaso del sistema”. “La gran dificultad a la hora de acordar una amnistía reside en justificar debidamente la diferencia de trato que se dispensa a quienes han infringido la ley en unos supuestos frente a quienes la han incumplido en otros”, afirma el experto.

Los juristas han mostrado estos días opiniones diversas pero, a su juicio, ¿una ley de Amnistía tal y como la plantean las formaciones independentistas puede tener encaje constitucional?

Desconozco los detalles de la propuesta de esas formaciones. Pero, a mi juicio, la amnistía, como institución, no es inconstitucional. En el entendido de que lo constitucionalmente lícito no tiene por qué ser políticamente aceptable.

En ese caso, ¿la amnistía debe tener algún límite?

En el marco de la Constitución y sin invadir, por tanto, el dominio del poder constituyente, el legislador disfruta de una amplísima libertad, siempre que, respetando el principio de división de poderes, se atenga a los procedimientos legislativos y respete, en particular, además de los derechos fundamentales, principios básicos como el de igualdad o el de no arbitrariedad. Esto vale para el legislador en todo caso; también cuando acuerda una amnistía.

Desde que se aprobó la Constitución del 78 no se ha concedido ninguna amnistía, sin embargo, se han mantenido los efectos de la amnistía del 77. ¿Es eso un reconocimiento de la constitucionalidad de la amnistía?

Bajo uno u otro nombre, se han concedido varias amnistías fiscales, de manera que no es cierto que se trate de una institución inédita. Las amnistías fiscales, al igual que la que podría concederse ahora, también afectan a la responsabilidad penal de sus beneficiarios. La Constitución ha respetado los efectos de la amnistía de 1977, pero ella misma ha dado cobijo a amnistías acordadas bajo su propia vigencia.

¿Son equiparables jurídicamente las amnistías fiscales a una amnistía por delitos? Que se hayan producido amnistías fiscales, ¿prueba que las amnistías son constitucionales?

Las amnistías fiscales también perdonan delitos. La diferencia con la que ahora se baraja tiene que ver con el tipo de delito en cuestión. En ese punto la distancia es prácticamente insalvable, lo que se traduce en una exigencia cualificada de justificación en el segundo caso.

Una amnistía fiscal puede justificarse en términos contables, atendiendo al beneficio que puede suponer para la Hacienda pública la tributación de la riqueza ocultada al fisco. La amnistía de la que ahora se habla afectaría a delitos cometidos con el propósito de dar un golpe de Estado y la única contabilidad que aquí cabe sería la de calcular el beneficio que su concesión supondría para la pervivencia y la integridad del orden constitucional. Esto hace que sea inexcusable una garantía cierta por parte de sus beneficiarios en punto a su voluntad de someterse a la Constitución. En otro caso la amnistía no sería un instrumento para asegurar la continuidad del régimen constitucional, sino un estímulo para tratar de quebrarlo en el futuro.

Se han concedido varias amnistías fiscales, de manera que no es cierto que se trate de una institución inédita

Hay quien apunta que la Constitución prohíbe los “indultos generales”. ¿Qué sentido tenía esa expresión en el debate legislativo? ¿Puede ser eso análogo a la prohibición de la amnistía?

La Constitución permite los indultos particulares y prohíbe los generales. Esto último no significa, a mi juicio, que implícitamente prohíba la amnistía, a la que ni siquiera menciona y que, a diferencia del indulto, es una potestad legislativa, de manera que está comprendida en el ámbito de las competencias generales del legislador, que son extraordinariamente amplias y no conocen, como antes decía, otros límites que los que afectan al legislador en general.

Más allá de que una es aprobada por un decreto del Gobierno y la otra es una ley del Parlamento, ¿cuáles son las diferencias entre el indulto y una amnistía? ¿Tienen los mismos efectos?

Fuera del componente de perdón que está presente tanto en el indulto como en la amnistía, la diferencia fundamental entre ambas instituciones es que la amnistía es un acto legislativo, sin otro límite que la Constitución, mientras que el indulto es obra del Gobierno, cuya libertad normativa es sustancialmente menor. Hay otras diferencias no menos importantes. Por ejemplo, el indulto siempre presupone la culpa declarada judicialmente y la amnistía puede afectar a conductas que ni siquiera han sido objeto de juicio. En cuanto a sus efectos, uno y otra excluyen la sanción que en otro caso merecería la conducta perdonada.

La gran dificultad a la hora de acordar una amnistía reside en justificar la diferencia de trato que se dispensa a quienes han infringido la ley en unos supuestos y en otros

¿Técnicamente, en una ley de amnistía podría perimetrarse su alcance “a la carta”, por ejemplo para que afectase a un acusado de malversación y no a otro acusado por unos hechos muy similares?

El legislador está sometido al deber de respetar el principio de igualdad. No cabe la ley discriminatoria. Esa misma obligación pesa también sobre el legislador de una amnistía, de manera que debería cuidarse de no excluir del perdón a quienes se encontraran en una situación equivalente. La gran dificultad a la hora de acordar una amnistía reside justamente en ese punto: en justificar debidamente la diferencia de trato que se dispensa a quienes han infringido la ley en unos supuestos frente a quienes la han incumplido en otros.

Sin olvidar que, por encima de todo, está la gran diferencia entre quien ha infringido la legalidad y quien la ha respetado. De ahí que la concesión de una amnistía sea un asunto especialmente delicado, pues sus efectos pueden ser devastadores en términos de deslegitimación del sistema si no se acierta a justificarla como es debido.

Pero insisto en ello: por encima de la necesidad de justificar la diferencia de trato está, en el supuesto del que ahora se habla, la de garantizar que la amnistía servirá en último término a la mejor garantía de la supervivencia del Estado constitucional.

En la práctica, ¿este principio de igualdad supondría por ejemplo que un condenado por malversación en una causa sin relación con el procés podría pedir el mismo trato que un político amnistíado y, por tanto, que se anule su causa?

Si la amnistía se justificara en razón de su necesidad para la defensa del Estado frente a nuevas tentativas golpistas, sólo podría comprender a los implicados en aquel intento.

Trasladado al caso actual, ¿tendría cabida jurídica una amnistía únicamente para los independentistas encausados? ¿O habría que añadir, por ejemplo, a los policías encausados por el 1-O para que la función de tabula rasa de la amnistía fuera completa?

En términos constitucionales, la diferencia entre quienes han pretendido acabar con el Estado y quienes han podido excederse en su defensa es tan notable que resultaría grotesco que sólo estos últimos fueran sancionados.

La diferencia entre quienes han pretendido acabar con el Estado y quienes han podido excederse en su defensa es tan notable que resultaría grotesco que sólo estos últimos fueran sancionados

Usted ha estudiado la figura de la amnistía y del indulto en el ordenamiento jurídico español a lo largo de la historia. Históricamente ¿en España cuáles han sido las situaciones en las que se ha considerado necesario utilizar el instrumento de la amnistía? 

En general, y dejando a un lado las amnistías fiscales, las amnistías suelen ir aparejadas a los cambios de régimen político. Sea, como tras la Guerra Civil, para perdonar a los vencedores por los delitos cometidos bajo la República; sea, como en 1977, para abrir camino a la voluntad de concordia.

Y en el campo del derecho comparado, ¿encontramos algún país asemejable a España que haya concedido amnistías bajo constituciones modernas? ¿Tendría encaje en derecho europeo?

Las amnistías fiscales son muy comunes y las han adoptado prácticamente todos los países. En cierto modo han llegado a convertirse en instrumentos de política fiscal. Sin embargo, una amnistía como la que ahora se baraja en España no tiene parangón en Europa occidental, fuera del caso de Irlanda del Norte, salvando todas las distancias.

Por sus mismas características, y a diferencia de las amnistías fiscales, una amnistía como la que pudiera adoptarse ahora en España no sería incompatible, a mi juicio, con el Derecho de la Unión.

Siguiendo en clave histórica, ¿por qué cree que la amnistía ha gozado de tan mala prensa, hasta el punto de cuestionarse que pueda caber en la Constitución, mientras no ha habido un solo Gobierno que no haya concedido indultos?

Al margen de los supuestos históricos de abuso de la institución, lo cierto es que, en la medida en que comporta una diferencia de trato en favor de quienes han incumplido la ley, la amnistía suscita siempre un recelo más que comprensible por parte de quienes han respetado la legalidad.

Por otro lado, cada uno en su medida, tanto el indulto como, sobre todo, la amnistía suponen el reconocimiento de un fracaso del sistema. Algo no ha funcionado correctamente cuando para remediar un efecto indeseado se hace necesario recurrir a una solución tan excepcional como la que supone contradecir al legislador y a los tribunales.

Usted ha escrito que el indulto es una reminiscencia de las prerrogativas de gracia de las monarquías predemocráticas y que, por esa razón, tiene difícil encaje desde el punto de vista de la igualdad ante la ley. ¿Pasa lo mismo con la amnistía?

El indulto es una excepción de la ley (y de la sentencia firme) en manos del Gobierno. Además, en el caso español, es una excepción que ni siquiera es necesario motivar. Su ejercicio, por tanto, es tan libre e incontrolable como en los tiempos de la monarquía absoluta. Su encaje constitucional es, por eso mismo, muy difícil. En realidad, sólo es posible en la medida en que la Constitución expresamente lo consiente. Dudo, sin embargo, que consienta el indulto inmotivado, que es una novedad introducida por el legislador en los años 80.

Y otra consideración que usted hace es se debe controlar que realmente, tanto el indulto como la amnistía, persigan reparar una situación que podía entenderse como de injusticia. ¿Quién y cómo puede controlar eso?

En una democracia no tiene cabida el poder no sometido a control. Ese principio no puede dejar de aplicarse al indulto, por más que se trate de una figura que en sí misma responde, justamente, a la idea de la discrecionalidad más radical. Debiera, por tanto, existir un mínimo control judicial siquiera sólo en cuanto al respeto de los procedimientos e, incluso, hasta cierto punto, de la motivación, que debería ser inexcusable, por parca que fuera.

La amnistía, como obra del legislador, está sujeta en todo caso al control de los tribunales y, en último término, del Tribunal Constitucional, al que correspondería apreciar su justificación desde el punto de vista de la idoneidad del perdón para asegurar la continuidad e integridad del orden constitucional.